全面深化改革背景下的制度治理功能研究

劉 曉 玉

（中共河南省委黨校 哲學教研部，河南 鄭州451000）

制度具有治理功能，決定社會治理的方向和效果。在全面深化改革背景下的社會治理對社會體制、法治政府、社會規則提出了更高的要求和期待。長期以來，在一些地方或領域，政府常常會使用專項治理的方式進行社會治理，但“專項治理的弊端也是顯而易見的，其與制度治理相沖突，不利于國家的長治久安與繁榮發展。為了實現國家治理現代化，必須發揮制度治理的作用”[1]。充分發揮制度的治理功能，必須堅持以制度規范重塑社會體制，以權力約束構建法治政府，以責任強化完善社會規范。

一、以制度規范重塑社會體制

以制度規范重塑社會體制，首先要積極改革完善社會治理體制。習近平總書記強調“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招”[2]。運用好這“關鍵一招”，首先要保障治理體制的改革與完善。黨的十八大把社會治理體制明確為五個方面：一是黨委領導。黨的各級組織是社會治理的根本領導力量，這也可視為社會治理的根本原則。二是政府負責。在具體的社會治理實踐中，政府的主導作用就凸顯出來了，維護社會秩序、監管市場秩序、提供公共服務、調節經濟運行等，都需要政府親力親為，政府既要提供社會運行的游戲規則，又要為推動社會治理創新提供公共資源。三是社會協同。社會治理要充分發揮社會力量特別是社會中介組織、非營利組織、社會團體的整合作用。不同的社會力量在理念認同上會歸屬于不同的社會組織，但是從根本上講，這些社會組織都接受黨的領導和政府的指導。共產黨的領導就是中國社會治理的特色所在。如果沒有共產黨的集中統一領導，社會組織的發展將無所遵循，社會力量也很難成為推動社會發展的合力。四是公眾參與。公眾參與社會治理是培育公民意識、責任意識、監督意識的根本途徑，而公眾參與度不高是目前社會治理存在的突出問題。在政治發展實踐中，參與高漲現象的出現往往與動蕩和改革分不開，特別是參與水平突然大幅度提高，超過了現有體制控制下的社會秩序可以承受的程度，就有可能釀成動亂。這是因為參與高漲往往反映的是對政府治理水平的不滿意，過于集中的公眾意見也常常能匯集成破壞性的力量。當政者應該明白，解決公眾參與高漲的問題，不能僅僅依靠強制，更重要的是要創新參與機制，使公眾的訴求能夠得到有序、穩妥、常態化的釋放和滿足。公眾意見長期積累而得不到滿足，會導致公眾參與冷漠化，這也是一種危險的傾向。這種冷漠化也會積累革命的因素，應引起高度警惕。五是法治保障。這是對十八大之前關于社會管理體制的創新。目前，法治已經成為治理現代化的核心要素，在社會治理體制中必然要得到體現，并且要貫穿于社會治理的全過程、方方面面。2017年央視一套在大型紀錄片《法治中國》中講述了一個震撼人心的案例：山西省汾西縣一位保險公司的工作人員田晉文，因為涉及該縣學校亂收費的監督報道，而受到縣委書記張德英的打擊報復。田晉文以貪污罪被判刑11年，田晉文的3 名家屬和另外3 名相關人員都分別以捏造證據的名義被送進監獄，該案受害者7 人。這不能不讓人意識到社會治理體制中的法治保障仍然面臨重大挑戰，現代社會依然存在公共權力肆意踐踏法律權威的困境。

社會治理體制在現時代的重塑，亟須改變傳統的思維模式，打破利益固化的藩籬。有些好的辦法為什么一直遲遲得不到落實？除了認識方面的差異之外，還有許多是故意不愿意落實。比如公車改革，至今仍然沒有徹底落實到位。公車改革，除了分層級實現車補制度之外，還要考慮現有的公車如何監督管理。內在的監督遠遠不如外在的人民群眾的監督。公車可以通過安裝全球定位裝置來監督，但是這種監督是封閉的，甚至是有彈性的。如果公車能夠讓公眾明顯區分出來，那么監督的效果就大不一樣。事實上，直到今天只有部分地方對公車予以區分識別，比較常見的就是車身噴字，注明公務用車字樣。這種措施很好用，但一直推行不下去，其原因就是受到了既得利益者的阻撓。這給我們一個警醒，社會治理某種程度上就是要矯正官員和民眾、政府和社會的關系，堅決防止黨內出現利益集團。

社會治理體制的重塑，更多的是重塑人與人之間的關系，實現對人的關懷和尊重，實現對人的類本質的塑造和回歸。馬克思主義認為，人是社會關系的總和，人的生產、物質的生產，包括社會關系的生產、精神的生產都是圍繞著人本身來進行的，社會發展總歸是滿足人的需要的發展。毛澤東曾經說過，人才是這個世界最寶貴的財富，只要有了人，一切人間奇跡都可以創造出來。中國有十四億人，占到了地球上人類的五分之一，這樣一個龐大的社會，只要把人與人之間的關系理順了，社會治理的難點和痛點就少了。現在，中國社會治理的一大問題就是人際關系復雜，這一方面體現了中國深厚的人情社會特征，另一方面卻又因為這種關系太過復雜、太人格化而嚴重削弱了制度在社會治理中的基礎作用。很多人把大量的精力和聰明智慧用在了人際關系上，如果中國的人際關系能稍稍簡單點，各種社會矛盾和沖突就可能減少很多。

二、以權力約束構建法治政府

現代政治面臨的一個突出的問題就是行政權力膨脹。西方發達國家，如美國、英國、法國等典型的三權分立的國家，也面臨著行政權力一權獨大、政府掌控大量社會資源并主導社會的挑戰，其突出表現就是行政立法日益擴張，行政權力已經到了無所不用其極的地步。政府權力的擴張，是政府在市場經濟條件下追求行政效率和快速適應社會變革的必然產物。權力是把雙刃劍，一旦失去約束，就會成為人類無法掌控的魔鬼般的力量。在權力制衡的體制下，政府權力會受到立法和司法的牽制，受到新聞媒體和社會的監督，政府官員也面臨種種條條框框的制約，但這只是在一定程度上的監督和約束。從根本上說，行政權力由于可以直接干預社會生活和經濟活動，可以直接影響大眾的生存狀態，并且具有普遍性和強制性的特征，導致掌握權力的人會無限擴張其范圍，除非權力的界限清晰明確。

近年來，中國政府推行的權力清單制度受到了社會各界的廣泛好評。但是，從其運作方式看，卻讓人不禁心生疑問。政府權力的大小是法定的，既不能無緣無故地去除，更不能隨心所欲地增加。更重要的是，政府的權力有多大，其范圍有多廣，不是由政府說了算，當然也不是全體民眾的一致投票同意決定的，而是由國家權力機關予以明確界定。中國各級政府官員是由同級人民代表大會選舉產生并對其負責的，如果違反法定職責，同級人大及其常委會有權予以罷免并嚴肅問責。政府權力受人大監督，是國家憲政架構的基本精神。但是，我們觀察到，權力清單制度似乎看不到人大的介入因素，聽不到人大的聲音，似乎只是政府本身的“狂歡”。特別是在實踐中，政府的許多權力職責被隨意理解，政府可一下子清理掉數項權力。這樣，人們不禁要問，如果愿意，政府可否增加更多的權力？因為權力清單推進的過程并沒有得到權力機關的同意和有效監督。同樣，即使在人大監督缺位情況下，權力清單制度在推進過程中，仍然有不少權力是政府不愿意放手的，表現為三個方面：一是不特別重要的權力先被清理。二是許多重要權力特別是審批權形式上遭到了清理，但在實際運作中政府仍然予以掌控，如通過所謂的紅頂中介、協會等繼續行使。三是許多地方政府在猶豫觀望，暫時清理的權力還要伺機收回，這要看中央政府的決心有多大。如近些年出現的所謂“臨時工”現象，許多受到社會監督質疑的政府執法違法問題，都被歸結為“臨時工干的”，似乎這樣一來政府的責任就被推卸得一干二凈。豈不知，這恰恰暴露了某些政府官員的無知。按照權力授受關系，只要是被授權人代表政府行使權力的行為，其結果都要由政府負責。這樣一個最基本的政治常識、法律常識卻被刻意曲解，真是匪夷所思，也是對公眾智商的嚴重侮辱。或許這種無知是建立在“知”的基礎上的，試圖混淆視聽，試圖轉移政府的責任。政府的責任感、義務感和擔當精神應當高于普通公眾，但是在“臨時工”現象中，我們看到的是某些政府官員責任感的喪失、法治意識的淡漠、擔當精神的缺失，其行為與現代法治政府、責任政府、透明政府、服務型政府的要求格格不入。我們應該明白，某種現象剛開始可能只是個案，但是在網絡時代被放大之后，即使是個案，也可能造成難以彌補的惡劣影響，政府的公信力不能這樣被這些沒有擔當和責任的官員一點點地解構。

在我們國家，政府是黨領導下的政府，政府的服務對象是人民群眾；黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導，是對大政方針、重大決策和國家發展方向的領導，并非是事無巨細都要干預政府的行為；黨和政府的關系是黨領導政府而不是代替政府；政府的權力來自人民，應該受到權力機關、人民群眾、新聞輿論的監督和約束。毛澤東在著名的“窯洞對”中曾經提出，讓人民都來監督政府，政府就不會濫用權力、胡作非為。遺憾的是，時至今日，這方面的工作仍需進一步加強。因此，我們必須堅信并堅持，政府的權力必須受到人民的監督和約束。

三、以責任強化重建社會規范

（一）強化誠信意識，完善制度硬約束

在市場經濟的沖擊下，拜金主義、極端個人主義、自由主義大行其道，鉆空子、找門子、拉關系、攀附權力、崇拜權力、金錢至上，等等，甚囂塵上。特別是在社會主義市場經濟體制逐漸完善的過程中，不講規則只講利益、不看過程只重結果、不擇手段不計后果成為不少人夢想通向成功的不二法門。規則如果沒有硬約束，就會成為一紙空文，而現實中不少的市場規則、社會規則卻恰恰充滿了原則性的口號，充滿了大量的價值判斷內容，缺乏可操作性和事實判斷。中國文化講究圈子、人情，圈子和人情的最大好處就是圈子里的人是一套規則，而對待圈子外的人是另一套規則。這種圈子文化，表現在社會行為上就是說一套做一套，表現在政府行為上就是對待自己圈子里的人用一種辦法，對待老百姓則用另一種辦法。老百姓通常所說的官官相護，指的就是這種現象。誠信是人性的品牌，是一種不成文的規則，是市場經濟發展的基石。如果缺乏誠信，無論是誰在市場競爭中都不可能長盛不衰。現在那么多的坑蒙拐騙、制假售假、缺斤少兩現象，都是誠信缺失的表現。整個社會不講誠信，最后人人都是受害者。大量缺乏誠信的現象之所以存在，主要原因是破壞誠信的成本太低。其實，許多破壞誠信的行為已經觸犯法律甚至涉嫌違反刑法，但是往往并沒有得到應有的懲罰。因此，要實現社會治理現代化，強化誠信意識、完善制度硬約束將是今后努力的一個方向。

（二）強化責任意識，營造良好市場競爭環境

在競爭中實現優勝劣汰是市場經濟的法則，通過競爭實現創新發展是社會進步的不竭動力。競爭必須有公平的環境，否則競爭就有可能導致“逆淘汰”。充分的、公平的競爭會起到凈化社會環境、激發社會活力的作用。近年來，東北發展水平持續下滑，主要就是因為競爭精神嚴重匱乏。東北有大量的國有企業，整個社會的就業格局基本集中在公有制體制之內。因此，有人說，如果沒有進入國有企業，幾乎就等于失業，就失去了根本的生活保障。這是一種非常危險的現象，它除了歷史的包袱，還有長期的計劃經濟體制對人們觀念和行為方式的影響。在東北，競爭缺乏正常的環境，相反，官本位、人情本位盛行，人們更熱衷于拉關系、走后門，熱衷于進機關和國有企業單位，在觀念上瞧不起私營部門，不屑于也沒有能力參與競爭，甚至排斥競爭。缺乏競爭，有效的社會規則就很難建立起來，一切都固化在一個小圈子里出不來，在封閉的環境里怎么可能有創新發展？要創新發展，就要營造競爭環境，而營造良好市場競爭環境，就必須強化責任意識。所以，責任意識的培養也是重建社會規范的重要內容。當然，不同身份的人所承擔的責任不同，但最基本的責任意識、公民意識則是所有人都應該具備的。責任、擔當、義務可能更多是對黨員干部的要求，但是作為公民，作為市場主體和社會個體，也應該具備一定的社會責任意識。責任意識也不僅僅是一種道德約束，而更多是一種社會心理基礎，需要培養。如果一個人把社會規則視若無物，對他人的生命健康安全漠然置之，并且沒有受到任何的懲罰，就會讓整個社會爭相仿效，整個社會規則就形同虛設。

（三）強化政府責任，完善社會行為規則

完備的社會規則，是社會正常運行的前提條件，無規矩不成方圓。建立、完善社會行為規則，不僅要從觀念上灌輸，施加影響，更要從實踐中特別是從法律實踐中進行規范。規則從來都不是靠公民個人自覺自愿建立起來的，因為公民個體追求的更多是自由，沒有動力去主動建立和服從規則。但是，如果沒有完善的社會規則，我們的社會生活將會一片混亂，必然出現人吃人的亂象。如果社會規則是建立在人們付出沉重代價的基礎上，那就說明整個社會的前瞻性、預見性不夠，發展的整體性、協調性水平較差。總之，建立并完善社會規則，實現社會治理的現代化，政府必須承擔首要責任。