中國節能環保財政支出研究

寇鐵軍，范叢昕

(東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

隨著經濟社會的發展，中國逐步告別傳統的粗放型經濟發展模式，進入新常態下的經濟轉型時期。面對新一輪的經濟轉型，昔日“高能耗、低效率”的生產模式和“以犧牲環境為代價”的經濟發展理念已不再被認可，片面追求經濟增長、忽視生態協調發展的弊端日益顯現。據《2017中國生態環境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市中，空氣質量超標城市占比高達70.7%；水質被評為“較差”和“極差”級別的地下水監測點占66.6%；土地環境不容樂觀，全國土壤總超標率為16.1%，對耕地質量產生較大影響。因此，中國在環保領域任重道遠。

為了實現生態環境與經濟社會的協調可持續發展，中國政府將“堅持節約資源和保護環境”列為基本國策，并在黨的十九大中明確指出要“形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”。為此，中央和地方各級政府愈發重視在節能環保方面的財政投入，學術界也將致力于節能環保財政支出的研究上。

當前學者大多針對節能環保財政支出效率進行實證分析，官永彬[1]運用DEA方法測算出中國省級地方政府的節能環保財政支出效率，發現測得的效率在整體改善的趨勢下仍有較大提升空間；朱浩等[2]運用DEA-Tobit兩階段模型測算出各省節能環保財政支出普遍無效率，并指出以GDP為核心的考核機制是影響效率的主要原因。在此基礎上，程承坪和陳志[3]擴大了影響因素的考察范圍，發現城鎮化率和工業化程度對省級政府的節能環保財政支出效率具有顯著負效應，而人口規模與經濟狀況則具有顯著正效應；潘孝珍[4]發現財政分權度與地方節能環保財政支出效率呈負相關，應努力發揮中央轉移支付對地方行為的引導作用；王靜和潘越[5]將灰色關聯法與交叉DEA的優勢結合起來，構建灰色DEA模型評價山東地方節能環保財政支出效率，并從體制建設與具體執行方面給出了改進建議。

還有部分文獻針對節能環保財政支出效應進行了探討，在環境層面，張玉[6]基于省級面板數據證明了節能環保財政支出具有明顯的環境治理效應；李鐵等[7]發現地方節能環保財政支出可降低污染排放，不過雖抑制了廢水和SO2的排放，卻促進了固體廢物的排放。在產業技術層面，杜欣[8]以2007—2012年工業行業結構為研究對象，運用動態面板模型廣義矩估計方法證實節能環保財政支出對產業結構向環境友好型轉變發揮了積極作用；原毅軍和孔繁彬[9]發現節能環保財政支出有效扭轉并彌補了工業規模收益遞減趨勢，促進了工業技術進步。在經濟層面，劉赫和王粲[10]發現節能環保財政支出對經濟發展的促進作用大于其抑制作用。

從已有文獻來看，國內外學者的多數研究致力于分析節能環保財政支出效率及相關效應，并傾向于探尋導致支出效率低下的外部因素，對內在原因的關注略顯不足；在使用DEA方法測算效率時，輸出指標多集中于工業三廢，對生活層面和節能領域有所忽視；針對實證結果給出的建議不夠全面，多為就事論事的簡單解答。本文將對節能環保財政支出進行全面剖析，從多個角度分析其當前存在的問題，進而給出較為完整的改進建議。

二、中國節能環保財政支出現狀分析

(一)節能環保財政支出演變歷程

2007年之前，中國尚未單獨設立環境保護類級支出，而是將與環境保護相關的財政支出設為款級，分散到其他類級科目之下，如環境保護基建支出包含在基本建設支出之中，天然林保護、退耕還林、防沙治沙包含在林業支出之中，環境保護事業費包含在工業交通等部門事業費之中。這種多渠道的環保支出過于分散，既不利于全面統計分析，也無法對支出狀況進行確切的監督與掌控?？梢姡藭r國家財政對環境管治的力度和決心尚顯不足。

2007年之后，中國政府在財政收支分類改革中新設“211環境保護”類級支出，下設10款46項，自此環境保護事業有了獨立的類、款、項三級支出科目，為相關工作的全面開展和有效執行提供了保障。隨著環境問題的日益顯現，環境保護工作逐漸深入，“211環境保護”的細分款項經歷了不斷的調整和完善。2008年，新增能源節約利用、污染減排、可再生能源3款及自然保護區等6項；2009年，再增資源綜合利用、能源管理事務兩款及退牧還草工程建設等15項，能源相關的款級科目不斷增加，說明中國節能意識有所增強，環境保護的范疇不再局限于對污染的防控。在這一趨勢下，2011年，“211環境保護”類級支出正式更名為“211節能環?！保鼫蚀_地表明了支出的功能和方向，并為能源節約利用等5個款級科目設立了同名的項級科目。2012—2016年，中國對節能環保財政支出中的項級科目和個別小規?？罴壙颇窟M行了進一步的刪減、增設與更名，截至2016年，“211節能環?！敝С龉舶?5款61項，科目覆蓋更廣，兼具事前保護、事中管控以及事后治理三層防護[11]，對重點工作的詮釋也更加明晰。

(二)節能環保財政支出規模分析

2017—2016年中國節能環保財政支出情況如表1所示。

表1 2007—2016年全國、中央本級和地方節能環保財政支出

從絕對規模來看，2007—2016年，全國節能環保財政支出總體呈增長趨勢，從2007年的996億元增長至2016年的4 735億元，增長了3.754倍；中央本級節能環保財政支出從35億元增長至295億元，增長了7.429倍，其中，2015年支出額達到最高值400億元，在2016年有所減少，但總體保持增長趨勢；地方節能環保財政支出不斷增長，由961億元增長至4 439億元，增長了3.619倍?？梢?，在納入財政預決算類級科目后，中國節能環保財政支出在全國、中央本級和地方三個層面的增長都很顯著。

值得注意的是，地方在全國節能環保財政支出總額中占絕對比重，均值高達95.6%，說明中國節能環保工作的落實主體為地方政府；中央本級節能環保財政支出平均僅占4.4%，但中央政府可以通過規模可觀的轉移支付影響節能環保財政支出效果，發揮宏觀調控職能。從轉移支付變化上看，雖然其數額從2007年的748億元增長至2016年的1 688億元，但占地方節能環保財政支出的比重卻由77.8%下降至38.0%，結合地方節能環保財政支出的增長狀況可知，地方政府在節能環保方面投入的自有財力不斷增長，在地方財政日漸吃緊的背景下，地方政府在支持節能環保事業上面臨的財政壓力持續增大。

從相對規模來看，2007—2016年，全國節能環保財政支出占財政總支出比重在波動中有所提升，從2007年的2.0%穩步攀升至2010年的2.7%，隨后三年有所下降，回落至2.4%，2014年又繼續上升，2015年重新攀升至之前的最高比重2.7%，并再次顯露出下降的趨勢。節能環保財政支出占全國GDP比重變化也呈相似狀態，由2007年的0.4%升至2009年的0.6%，在2010年短暫維持之后由降到升，在2015年達到峰值0.7%，隨后又有所回落?？梢姡澞墉h保財政支出在財政總支出和全國GDP中所占比重具有聯動性，波動上升的趨勢表明國家及財政對節能環保事業的重視，但比重而言，中國節能環保財政支出應有更大空間。

從增長角度來看，2008—2016年，中國節能環保財政支出年均增速達到19.7%，高于同期財政總支出年均增速16.1%和全國GDP年均增速12.0%，說明中國對節能環保的重視程度有所提高，與之相關的財政支出力度也在逐步加大。然而，在增長趨勢方面，節能環保財政支出增速在波動中呈減緩趨勢，并且很不穩定，由2008年45.7%的最高增速降至2011年的8.1%，隨后雖于2015年回升至25.9%，但2016年又首次出現了1.4%的負增長。結合財政總支出增速和全國GDP增速可知，中國節能環保財政支出的增長趨勢不完全與財政總支出和全國GDP相關，且連貫性不強，不穩定的節能環保財政支出不利于財政在資源配置方面發揮持續穩定的作用。隨著環境污染、能源短缺等狀況的不斷顯現，政府應進一步加強環境治理力度，扭轉節能環保財政支出增速趨于減緩的局面，強化節能環保財政支出與財政規劃、經濟發展之間的關聯。

(三)節能環保財政支出結構分析

1．整體支出結構分析

中國于2007年設立“211環境保護”類級支出科目，由于初期不斷充實和調整其下設的款、項級科目，使2007—2009年節能環保財政支出的決算金額只有部分公開，自2010年后才將明細支出全部公開，因而本文主要分析2010—2016年中國節能環保財政支出的方向及情況(如表2所示)。

從比重來看，2010—2016年，中國節能環保財政支出中平均占比較高的科目分別是污染防治(28.4%)、能源節約利用(16.7%)、退耕還林(9.3%)、污染減排(9.2%)和其他節能環保支出(8.4%)。進一步分析各款級科目支出金額發現，支出比重最高的前五項中只有污染防治和其他節能環保支出在數值上保持了穩定且可觀的增長，其中，污染防治支出從720億元增長至1 448億元，增長了1.011倍，其他節能環保支出增長了6.792倍；能源節約利用和污染減排支出波動較為頻繁，且總體增速低于節能環保財政支出增速，故所占比重雖然不低但呈下降趨勢；退耕還林支出則逐年減少，占總支出比重持續走低。說明中國在發展節能環保事業的進程中不斷重視事后的污染防治，對其涵蓋的水體、大氣、固體廢棄物及噪聲等多種污染進行持續防控和治理；對能源節約利用、污染減排等事前支出的關注尚顯不足，支出穩定性較差；對于支出金額顯著增長的其他節能環保支出，其具體支出內容有待進一步細化。

從增速來看，節能環?？罴壙颇恐谐烁€林(-4.2%)、退牧還草(-2.1%)、可再生能源(-0.5%)三項以外，其他科目平均增速皆為正值，其中，其他節能環保支出(43.6%)、天然林保護(28.3%)、自然生態保護(21.9%)、環境保護管理事務(16.5%)及環境監測與監察(15.3%)增速較快，已墾草原退耕還草(494.2%)和能源管理事務(717.2%)增速過高是由其極不穩定的支出變化所致?？梢?，中國在節能環保資金投入過程中愈發注重生態保護、環境監管等事中控制，對退耕還林、退牧還草及可再生能源的關注度有所下降，個別科目受相關政策和環境臨時狀況的影響，支出波動過大，雖然靈活但資金投入連續性不足，不利于相應工作持續有效地開展。

表2 2010—2016年全國節能環?？罴壙颇恐С?單位：億元

注：已墾草原退耕還草部分支出金額過小無法顯示；平均增速、平均占比的計量單位為%。

2.中央本級與地方支出結構分析

為了分析中央本級與地方在節能環保財政支出結構上的特點，本文以2016年為例，分別對中央本級與地方節能環保財政支出內容進行對比(如表3所示)。

表3 2016年中央本級與地方節能環保財政支出結構比較

注：中央本級退牧還草支出金額過小無法顯示；款級科目按照2016年全國和中央決算表中的順序排列。

由表3可知，中央本級支出中能源管理事務、其他節能環保支出、能源節約利用和天然林保護的數額較大，僅前兩項占比就高達66.2%。地方則把污染防治、其他節能環保財政支出、能源節約利用等作為重點領域，其中，污染防治明顯高于其他支出，在總支出中占32.5%。同中央本級相比，地方多出了風沙荒漠治理和已墾草原退耕還草兩個支出科目，說明地方承擔了更多實際性的修復工作。可見，中央在節能環保工作中更加注重能源的管理使用和生態保護，傾向于事前防控，而地方的工作更實際確切，以事后治理和事中管控為主，二者相互補充、相輔相成。

三、中國節能環保財政支出效率評析

(一)研究方法

數據包絡分析(DEA)早期的基本模型是規模報酬不變的CCR模型，后又發展出報酬可變的BCC模型?；诒疚囊暯?，假定對n個省份(DMU)的節能環保財政支出效率進行評價，每個省份對應著a種類型的節能環保投入和b種類型的能源環境產出，第i個省份的投入產出活動可用(Xi,Yi)表示，具體形式為：

Xi=(X1i,X2i,……，Xai)T

Yi=(Y1i,Y2i,……,Ybi)T；i=1,2,……,n

其中，Xpi(p=1,2,……，a)代表第i個省份對第p種向量的投入值，Yqi(q=1,2,……,b)代表第i個省份對第q種向量的產出值，Xpi與Yqi始終為正數。此時，評價第i個省份節能環保財政支出效率的CCR模型為：

其中，θ是第i個省份節能環保財政支出綜合技術效率值，λ是一個N×1常數項量，S-和S+分別代表投入松弛變量和產出松弛變量。當θ=1時，若S-、S+均等于0，則對應的省份DEA有效率，其投入和產出達到了較為理想的平衡狀態；若S-、S+存在非0值，則對應的省份DEA弱有效，其中的個別投入可以進一步減少。當θ<1時，對應的省份DEA無效率，當前的產出通過更少的投入就可獲得。

傳統DFA方法的測算結果介于0—1之間，這導致效率為1的有效決策單元之間無法相互比較，而超效率DEA方法解決了這種問題，其計算出的效率值突破了1的局限，為決策單元有效性的進一步比較提供了可能。因此，本文運用MaxDEA軟件中的超效率模型對中國節能環保財政支出效率進行測算評析。

(二)變量選擇與數據來源

由前文分析可知，地方節能環保財政支出始終占全國總量的90%以上，是中國節能環保財政支出的絕對主體，故本文選取2007—2016年中國各省份的人均節能環保財政支出作為效率測算的投入指標。結合節能環保財政的具體內容及支出方向，本文選取以下七個指標來衡量中國節能環保工作的產出情況：(1)廢氣中主要污染物排放量，包含二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵三項空氣中的主要污染物。(2)廢水中主要污染物排放量，包括化學需氧量、氨氮、石油類和揮發酚四類排放量。(3)危險廢物產生量，危險廢物具有腐蝕性、毒性、反應性、感染性等特征，污染性極大且處置費用較高，對環境的影響不可忽視。(4)噪聲監測情況，本文將各省份主要城市區域噪聲監測結果取均值，代表其噪聲管制效果。(5)單位GDP能耗，反映各省份能源消費狀況和節能降耗水平。(6)森林覆蓋率，反映林業防護以及退耕還林的效果。(7)自然保護區面積，反映自然生態保護的程度。上述七項產出指標涵蓋了污染治理、能源節約、生態保護等多個層面，較為全面地展現了中國節能環保工作的進展情況?？紤]到不同省份間行政面積的差異會直接影響污染物排放量的絕對值，本文將各省份廢氣中主要污染物排放量、廢水中主要污染物排放量以及危險廢物產生量分別轉換為單位面積的輸出值，使省份間的環境比較更加客觀。此外，就節能環保而言，產出指標中的前五項屬于逆指標，應在測算過程中注明數據含有非期望產出指標來保證結果的準確性。

本文數據來自《中國環境統計年鑒》、《中國統計年鑒》、國家統計局官網和中經網統計數據庫。由于西藏部分數據缺失，本文將對中國30個省份節能環保財政支出效率進行評析。

(三)節能環保財政支出效率結果與分析

1．節能環保財政支出省際效率評析

通過產出導向的超效率模型，本文對2007—2016年中國30個省份節能環保財政支出效率進行測算，結果如表4所示。

表4 2007—2016年中國各省份節能環保財政支出效率

由表4可知，有11個省份效率均值達到了有效狀態，由高到低排序依次為新疆(2.519)、青海(1.804)、海南(1.559)、內蒙古(1.435)、云南(1.354)、福建(1.291)、黑龍江(1.278)、江西(1.132)、廣東(1.098)、四川(1.098)和廣西(1.059)，其中，四川和廣西由最初的無效率逐步發展為有效率，其他9個省份則始終有效率。效率均值最高的是新疆，該省份自然地域遼闊、人口密度低、第二產業比重相對偏低，具備一定的基礎優勢，再配以較為科學合理的節能環保財政支出，更有利于污染治理和生態保護等效果的達成，故節能環保財政支出效率比較理想。

中國還有19個省份節能環保財政支出處于無效率狀態，其中，效率均值最高的省份為浙江(0.980)，接近有效值1；最低的省份為上海(0.571)，其受城市化和人口數量等因素的影響，污染排放量較高、自然修復能力差，節能環保財政支出應結合具體情況進行調整。在均值無效的省份中，浙江、貴州、陜西、甘肅、寧夏都曾在個別年份中達到過節能環保財政支出的有效值，對此各省份可基于有效年份的特征分析無效率產生的原因，進而改進節能環保工作。始終處于無效率的14個省份，其效率值在十年內總體均有不同程度的上升，北京、重慶和吉林增長相對較快，分別增長了29.7%、17.6%和15.3%；安徽增長最慢，效率值僅從2007年的0.717增長到2016年的0.718。

總體來看，中國省級政府節能環保財政支出效率值呈增長趨勢，但近2/3的省份仍存在著支出無效率的情況，節能環保工作還需不斷改進。需要注意的是，甘肅、寧夏的效率均值不僅小于1，而且整體呈下降趨勢，應及時予以管控。

2.節能環保財政支出地區效率評析

按照中國地區劃分規則，本文將各地區所屬省份每年的節能環保財政支出效率進行平均，得到表5，用以反映不同地區的效率情況及差異。由表5可知，中國各地區節能環保財政支出效率由高到低排序依次為西北地區(1.365)、華南地區(1.239)、西南地區(1.028)、東北地區(0.999)、華東地區(0.851)、華北地區(0.844)和華中地區(0.782)。

西北地區與華南地區節能環保財政支出效率較高，效率值始終大于1，雖然西北地區的均值大于華南地區，但華南地區省份的支出有效程度更高，相比之下西北地區省份間效率的差距較大，其較高的均值主要得益于新疆理想的效率值。東北地區和西南地區節能環保財政支出都由無效率逐步提升為有效率，雖于個別年份降至無效率，但無效數值都在0.9以上，且不斷接近有效值1。華北地區和華中地區節能環保財政支出一直處于無效率狀態，基于產業結構、人口密度等原因，兩個地區所屬省份中僅有內蒙古的支出有效率，其他省份的支出效率還有很大提升空間。華北地區和華中地區的效率值都在不斷提升，華北地區增長了9.5%，華中地區則增長了5.0%。華東地區的支出不但無效率，而且效率值不增反降，這與節能環保領域不斷加強的重視程度相悖，究其原因，是由福建、江西兩個有效率省份的效率值下降所致，剩余無效率省份的效率值皆有提升，但過于緩慢。

表5 2007—2016年各地區節能環保財政支出效率

四、中國節能環保財政支出問題探究

隨著中國環保意識的提升及相關政策的出臺，節能環保財政投入呈較為明顯的擴大趨勢，與之相關的配套工作逐漸步入正軌，環境在一定程度上得以改善，公眾的節能意識也有所增強。然而，面對依然嚴峻的環境問題，節能環保財政支出還存在著一些問題需要改進。

(一)支出力度有待提升

2007—2016年，中國節能環保財政支出增長了375.5%，但絕對數額的大幅提升并不代表財政資金的充足。世界銀行研究表明，當治理污染的投入占全國GDP比重達到1.0%—1.5%時，才能基本控制環境污染；達到2.0%—3.0%時，才能改善生態環境質量。2016年，中國節能環保財政支出占全國GDP比重為0.6%，環境污染治理投資占全國GDP比重為1.2%，僅達到遏制生態環境污染惡化的水平，相比之下，美、日、德等發達國家的節能環保財政投入占全國GDP比重均高于2.0%[12]，中國若不加大支出力度，將難以實現生態環境的優化。然而，結合前文分析可知，中國節能環保財政支出的增速卻在波動中逐漸減緩。

在諸多支出科目中，節能環保財政支出在財政總支出中的地位并不突出，節能環保財政支出占財政總支出比重2016年為2.5%，在財政支出體系中排名第14位，且該排名近些年并未發生太大的波動，說明節能環保財政支出雖有增長，但程度尚顯不足。

(二)支出穩定性不足

節能環保財政支出金額增長不穩定。中國節能環保財政支出金額增長波動較大、連貫性較差，甚至在2016年還首次出現了負增長，同全國GDP及財政總支出的增長趨勢不夠契合。2011年，全國GDP增速與財政總支出增速都有不同程度的增長，但節能環保財政支出增速卻由26.3%下降到8.1%；在隨后的2012年和2013年中，全國GDP增速與財政總支出增速都有所下降，但節能環保財政支出的增速卻在不斷增長，這種與經濟環境和財政支出大背景相悖的波動會在無形中增加節能環保工作進程中的困難和摩擦，影響最終效果。

節能環保財政支出內部結構不穩定。節能環?？罴壙颇侩m于2010年基本敲定，但項級科目卻自設立以來每年都在調整和變化，科學完整的支出體系尚未形成。從支出方向來看，中國節能環保財政將更多的資金和精力投入到事中管控和事后治理之中(如表2所示)，再加上個別科目臨時設立(如江河湖庫流域治理與保護)、支出金額波動極大(如能源管理事務)，造成“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的局面，缺乏長遠意識。

(三)支出責任不夠明確

中央與地方節能環保財政支出內容都參照《政府收支分類科目》設定[13]，二者僅在側重上有所差別，大體上形成互補，但由于缺乏明確的權責范圍，還是會引發一系列問題。第一，容易出現支出盲區。節能環保財政支出15款60余項，中央本級有限的財力難以覆蓋到地方所有支出薄弱的領域，如環境監測與監察、可再生能源等，在中央本級和地方節能環保財政支出中都占比很小，不利于相應工作的開展。第二，影響支出金額穩定。中央與地方在某些科目上若同頻加大或減少支出，將會給該科目的支出金額造成很大影響，難以穩步發展。第三，增加了地方政府的財政壓力。隨著轉移支付占比的下降，地方政府在節能環保方面投入的自有財力不斷增加，在財力日益吃緊的情況下，事權又因為界定不清而無法減輕，這給地方政府造成了很大壓力。第四，不利于責任追溯。權責不清情況下的支出交疊勢必會給問題產生時的追責帶來困難，進而阻礙改進，影響管理效率。

(四)支出效率偏低

中國近2/3的省份都存在著節能環保財政支出無效率的現象(如表4所示)。從外因來看，無效率省份普遍存在著人口密度大、第二產業比重高、自然生態面積小等特點。從內因來看，節能環保配套監管不嚴格、基礎設施建設運營不到位、資金使用不規范等都會影響資金使用效率的提高。如企業按照政府要求購置處理污染物的相關設施，若政府對其運行情況疏于跟進，或處罰力度不夠，企業很有可能為了節約成本而將環保設施束之高閣[11]。監管不力還會使節能環保資金被挪作他用，導致實際支出遠低于公示支出，節能環保效果不盡人意。

五、中國節能環保財政支出效率提升建議

(一)擴大支出規模，提高穩定性

中國節能環保相關工作受財政資金規模的影響，當前仍停留在污染治理與控制的階段，節能環保財政支出雖在不斷增長，但多以解決問題為目的。伴隨著能源緊張和污染頻現，中國應堅定且持續地擴大節能環保財政支出規模，提高其占全國GDP及財政總支出比重，使其增速不低于財政總支出的增速。與此同時，還要注重節能環保財政支出的穩定性，為盡可能多的重點領域設立專項資金，并從長遠角度對次重點領域進行合理規劃，使其資金能夠維持有序發展，不至出現猛增或斷流的情況。為了確保節能環保財政支出增長的連續性，政府應進一步完善環境稅征收內容，加快資源稅改革進程，盡快將森林、草場、灘涂等自然資源納入征稅范圍，豐富節能環保財政資金的來源，并制定配套的稅收獎懲政策引導企業的綠色發展[14]。

(二)明確權責，因地制宜

在支出傾向方面，中央側重把控與事前防范，地方側重具體執行、事中管控和事后治理，中國應在此基礎上進一步厘清中央和地方在節能環保方面的權責范圍。中央職責應包括制定全國性的節能環保法律政策和監管標準，管理跨省際、跨流域、外部性明顯的節能環保事務，組織節能環保科研等；地方職責則在于域內監管的執行、污染的防控、環境的治理、宣傳教育等[13]，再根據各級政府所承擔事權的大小為之匹配相應的財權與財力。

明確權責后，地方政府要依照具體情況開展節能環保工作，不可盲目照搬其他地區的管理模式，應結合自身支出效率，分析不足之處并加以改進，在解決現有問題的同時還要留出資金進行事前的籌劃與建設。如山西節能環保財政支出無效率主要受其資源導向的產業結構影響，政府應加強對第二產業污染的管制；上海無效率主要因為人口過多、城市化較高導致生態環境質量下降，政府應增加綠地面積、強化綠色低碳宣傳。

(三)調整支出內容，完善支出結構

節能環保財政支出內容隨工作重點的轉移發生變動，這種問題導向的支出結構過于被動，應立足于長遠發展的視角，將其內容進行統籌和改善。第一，完善能源相關的支出科目，細化其內容，并加大支出力度，如可再生能源、循環經濟、能源管理事務等，提高節能意識。第二，適當合并或刪減性質相似的款項級科目，如增設森林資源保護一款，將原有的天然林保護和退耕還林降為項級列入其中，將退牧還草和已墾草原退耕還草合并，改為草原修護，使科目簡煉且全面。第三，細化其他節能環保支出內容，明確列示其支出金額較大的方向，有利于加強監管。第四，保證各款、項級科目中都有事前保護、事中管控、事后治理科目存在，分布均衡且占比合理，引導節能環保財政支出變得更為客觀有效。

(四)加強監管力度，提高資金使用率

在工作監管方面，第一，全國應設立統一的監管標準，地方政府再根據自身情況對未覆蓋領域進行上報補充，不得低于國家標準。第二，普及“動態跟蹤”的監管方式，對節能環保工程及設施的運營狀況、生態環境改造的維護成果等進行跟進式查驗，輔之以隨機抽查，確保節能環保工作落實到位。第三，擴寬投訴渠道，鼓勵群眾對身邊危害環境的行為進行舉報。第四，行政部門應與司法部門緊密配合，加大對違法違規行為的處罰力度，結合企業經營情況及違規程度，收取有震懾力的罰金。

在資金監管方面，應覆蓋預算審核、支出執行、決算審計的全過程，先確定預算金額的科學性和可行性，再保證資金使用時的?？顚Ｓ?、撥付及時，最后核實資金支出的效果，為考評做準備。只有對各個環節的節能環保資金進行嚴格管控，才能避免資金的流失和浪費。

各級政府應建立完整的節能環保評價機制，從能源和生態環境的質量、發展和效果等方面設立更為精細準確的指標體系、測算節能環保財政支出效率，并定期據此展開檢查與評價，及時跟進具體工作的落實情況和生態環境的變化，將評價結果作為政策制定、資金流向和政績考核的依據。與此同時，還要依照設立的指標體系為企業踐行節能環保的程度等級評定，達標程度高的企業將享受適當的優惠政策，長期不達標且責令改進無效的企業則列入“黑名單”，根據情況聯合追責，對其責任人進行多方管制，進而提升所有管理者的節能環保責任意識，防患于未然。