深化江蘇自貿區金融領域開放創新

蔣昭乙

2019年8月26日，國務院印發了《中國（江蘇）自由貿易試驗區總體方案》，基于金融業對現代經濟運行的“潤滑”和關鍵保障作用，從江蘇經濟發展特征以及自身功能定位出發，開展差別化的金融創新探索，深化江蘇自貿區金融領域開放創新是當前的重要任務。

一、我國自貿試驗區金融開放創新政策與國際經貿新規則的差距

1.負面清單承諾較少

當前國際經貿新規則通常采用負面清單承諾的形式，這種模式最大的好處在于透明化，政府只規定具體的對外不開放的經濟領域，其他非負面清單領域采用備案制。同時，國際新規則還借助“凍結條款”和“棘輪機制”來促使該國保證一定的金融開放水平。目前國際上通行的TISA（國際服務貿易協定）與TPP（跨太平洋伙伴關系協定）都采取了負面清單形式，TPP還專門設置了“凍結條款”和“棘輪機制”，以確保簽約國金融開放水平的持續穩定。

目前我國在這方面還重視不夠。一是以負面清單承諾的開放較少。截至2018年，在我國已經對外簽署的16個自貿協定中，僅與澳大利亞簽署的自貿協定以負面清單形式承諾開放，其余的都沒有做出承諾。二是現有政策中對“凍結條款”和“棘輪機制”重視程度不夠。截至2018年末，各地雖然都頒布了最新的負面清單，但其中開放程度還是比較有限，內容部分沒有體現上述兩個原則，還需要在后續的修訂中加以補充。

2.市場準入門檻較高

目前國際上主要的貿易協定TISA、TPP和USMCA（美—加—墨協議）對市場準入條款的要求都非常明確，主要就是防止締約國的過度保護措施，在協議中不但明確標識金融機構的數量、服務交易或資產總值、所雇傭自然人總數，還要求在執行過程中成員國要嚴格執行，除非有非常緊急狀態發生否則不得違反條款規定。在金融業務準入方面，USMCA和TPP都各自做了一定的限制性條款以約束各成員國。

目前我國在市場準入方面還是嚴格管理，距離國際主要貿易協定的標準還有一定差距。雖然在國家版的負面清單中設置了過渡期，但在傳統金融領域的一些管理項目（如牌照發放、外資持股比例和監管等），還是存在較高門檻。

3.金融信息數據共享和跨境流動還存在一定的限制

互聯網金融時代離不開大量的金融信息數據，這些信息的流動雖然有助于打破金融壟斷，促進競爭，但是不受限制的金融信息數據的共享和跨境流動確實會給所在國金融安全帶來一定的威脅。當前的國際經貿規則鼓勵金融信息數據共享和自由流動，反對“技術壁壘”，但也設置了保護金融數據安全的要求。我國在加入WTO后，是按照WTO的規定在認真執行，但是與TPP、USMCA和TISA所要求的金融信息數據共享和跨境流動水平，還存在一定的差距。

4.金融機構競爭公平性方面距離“競爭中立”略有差距

新的國際經貿規則鼓勵金融機構在市場運行過程中要盡量做到公平競爭，依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同時同等受到法律保護。目前主要的貿易協議，比如TISA與TPP，都明確提出要鼓勵金融機構在締約國國內公平競爭，當地政府不能在市場競爭中對本國國有企業進行資助，以使其獲得市場優勢，破壞市場競爭的公平性。目前，我國自貿區內國有金融機構仍占有市場優勢，政府對于國有金融機構的激勵政策也較多。雖然從保證金融安全的角度來看，有必要確保國有金融機構擁有市場競爭優勢，但并沒有做到使得所有金融機構在市場運行過程中公平競爭。

5.我國自貿試驗區使用的例外條款過多

國際貿易新規則中要求締約國不能過度使用例外條款，主要是避免造成貿易和投資的壁壘。同時，還要求在發生貿易和投資糾紛時，締約國不但要設置投資保護條款，還要有一定的爭端解決機制，以利于解決貿易和投資糾紛。目前，我國的金融發展還較為滯后。市場中有很多中小金融機構，總體上競爭力較弱，面對系統性風險的抵御能力較差，所以我國實施了一些與當前國際貿易新規則有差別的例外條款，這種情況在自貿試驗區內也較多。

二、與各自貿區比較分析，明確江蘇自貿區金融開放創新的思路

1.與其他省份自貿區金融創新政策比較

（1）金融機構市場準入方面

目前，在金融機構的市場準入方面，各自貿區都有較為明確的規定。除了離岸金融業務，國家只對上海自貿區和廣東自貿區開了口子，其余自貿區都是暫緩業務的開展。而在“支持民營資本進入金融業”“簡化區內機構準入方式”“簡化區內高管準入方式”“簡化區內外機構遷址、高管調任準入方式”這些方面，各地自貿區政策規定都差異不大。在江蘇自貿區總體方案中，只是對設立金融機構突出了“依法合規”的精神，對于上面提及的三個“簡化”沒有涉及。

（2）人民幣跨境使用方面

在人民幣跨境使用方面，各自貿區均是秉承人民銀行最新通知精神進行相關支持政策的設計，包括“境外母公司境內發行人民幣債券”“銀行發放境外人民幣項目貸款”“境外發行人民幣債券”“推進跨國企業集團開展跨境雙向人民幣資金池業務”等。上海自貿區還出臺了有關對個體工商戶對其在境外投資企業用人民幣進行跨境貸款方面的政策，但因為涉及資金監管領域里部分條款的限制，監管資金來源和資金額度的獲取較為困難，因此這方面還處于探索階段。與其他自貿區類似，在江蘇自貿區總體方案中，也僅提出了“擴大資本項目收入結匯支付便利化試點規模”。

（3）深化外匯管理改革方面

因為監管較為困難，在本外幣賬戶管理方面，目前我國控制比較嚴格，很多自貿區都沒有開展此類業務。一是自由貿易賬戶。目前只有上海自貿區和海南自貿區被中央準許開展這項業務，其他自貿區在其被批準的總體方案中只是提出“探索建立與自貿試驗區相適應的本外幣賬戶管理體系?！倍窃谫Y本項目方面。有些較為容易監管的項目在各自貿區已經開展，比如外債宏觀審慎管理、外債資金意愿結匯、融資租賃收取外幣租金等項目。三是在經常項目方面，由于較資本項目易于監管，所以各自貿區已經開展了很多相關業務，比如A類企業貨物貿易收入無須開立待核查賬戶和電子單證審核等業務。四是在跨國公司業務方面，各自貿區均被允許開展跨國公司外匯資金集中運營試點。在江蘇自貿區總體方案中，更多的是圍繞服務實體經濟這個核心，只提出了“探索投融資匯兌便利化”，其他項目方面涉及較少。

（4）金融業務開放創新方面

在金融業務開放創新方面，各自貿區都是按照比較優勢原則進行開放創新。比如，廣東自貿區利用自身毗鄰港澳，充分發揮粵港澳綜合優勢，開展了構建金融業綜合統計體系以及金融綜合監管試點;福建自貿區則利用其21世紀海上絲綢之路的核心區優勢，主要是開展以項目投融資服務為重點的全國性基金管理服務平臺等創新業務。江蘇自貿區總體方案中，主要是圍繞服務實體經濟這個核心，“探索自貿試驗區內上市公司外資股東直接參與上市公司配售增發業務，支持外籍員工直接參與境內上市公司股權激勵計劃”，以及“在有效防范風險的基礎上，穩妥有序開展供應鏈金融業務，探索債券、股權融資支持工具試點”“鼓勵保險公司創新產品和服務，為能源、化工等提供保障”“研究設立跨境雙向股權投資基金”，在綠色金融創新政策方面，提出了“依法依規創新綠色金融產品和服務”。

2.江蘇自貿區金融開放創新內涵及思路

結合以上的比較分析，從江蘇經濟發展特征以及自身功能定位出發，江蘇可以開展差別化的金融創新探索，滿足自貿區企業的金融需求。

（1）根據企業需求變化進行金融創新

自貿區的政策與區外差異較大，因此吸引了很多國內外企業進駐。在這個政策上允許先行先試的特殊區域里，金融機構可以結合自身定位，在制度、服務以及產品方面進行開放創新，以滿足區內企業的各種金融需求。一是在跨境貿易方面。企業一般需要金融機構能提供信用證、保理、貿易融資資產支持證券化等金融業務。二是在跨境投融資方面。企業一般需要金融部門支持其投融資匯兌便利化，在資本項目下收入結匯支付方面提供一定的便利化。三是在跨境資金管理方面。企業在進行跨境經營時，一般需要從境外借用人民幣以降低匯兌風險和企業融資成本。四是在資產配置方面。區內企業和個人需要打通區內外的界限，自由選擇境內外金融機構，在全球范圍進行自身的資產配置，這對金融機構提出了較高的要求。

（2）圍繞商貿物流領域進行金融創新

江蘇自貿區的發展要充分利用自身的區位優勢，結合三個板塊各自的功能定位，發揮各自在區域內的物流比較優勢，把滿足企業的商貿物流金融需求作為金融開放創新的靶向點。從區位上看，自貿區三個片區都擁有自己的區位比較優勢，南京片區北部靠近蘇中，南部連接蘇南，西部毗鄰皖東，在江蘇自貿區三大片區中起到承上（蘇北）啟下（蘇南），貫通東（江蘇）西（安徽）的核心作用;而蘇州片區東部緊靠上海自貿區，西部銜接蘇南都市圈;連云港片區除了擁有優良的深水港口，與朝鮮、韓國、日本隔海相望，還是亞歐大陸橋的起點和淮海經濟圈的海港門戶，運輸是其最主要的特色。金融機構可以積極和物流企業進行戰略合作，與企業在采購與分銷流程中進行深度合作，在企業供應鏈環節發散思路，創新供應鏈金融產品，在融通倉、保兌倉環節提供便利化的資金融通服務。金融機構要重點關注產業鏈的上下游企業，針對產業鏈上的核心客戶，圍繞其上下游客戶的融資需求，利用先進的網絡技術手段，積極開展資金融通和保險業務創新，同時在應收、應付類產品方面開展創新業務，還可以嘗試開發債券、股權融資以及融資租賃保理類金融產品。

（3）根據各片區的特點進行金融創新

江蘇自貿區的金融創新可以根據各個片區的經濟運行特點以及戰略發展的方向，因地制宜，針對性開展金融開放創新。

南京片區可以依托南京江北國家級新區，將其打造成具有國際影響力的自主創新先導區、現代產業示范區和對外開放合作重要平臺，重點圍繞大健康產業和電子信息產業在新金融方面有所創新;蘇州片區可以依托蘇州工業園區，突出其既有產業基礎雄厚又有開放創新優勢的特點，強化金融對區內企業，尤其是制造業企業的支撐，圍繞四個高地建設，在開放創新融合上取得新突破。同時，蘇州片區經濟發展水平較高，圍繞其“2+3+1”特色產業體系，可以嘗試在拓寬境外人民幣投資回流渠道，創新人民幣國際化金融產品，支持符合條件的民營資本依法設立民營銀行、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司和消費金融公司等金融機構;連云港片區可以依托連云港港區和連云港經開區，將其打造成亞歐重要國際交通樞紐、集聚優質要素的開放門戶和“一帶一路”交匯點，圍繞這些支點為區內各種類型企業提供便利化的跨境金融服務，創新金融工具滿足區內企業和個人在財富管理和跨境并購等方面的金融需求。設計一些衍生類金融產品，滿足企業差異化的套期保值需求。支持外籍員工直接參與境內上市公司股權激勵計劃。此外，自貿區各個片區按照各自比較優勢進行合理分工，加強區域間的合作。

三、深化自貿區金融開放創新的政策建議

1.學習成熟經驗，推廣有成效的金融創新成果

經過一段時期的先行先試，上海自貿區金融創新試點取得很大的進展，每隔一段時間上海自貿區都會發布一些金融創新案例，截至2018年底，共計發布了八批95個金融創新案例，這些案例主要圍繞金融開放創新、金融市場創新、金融服務創新和保險業務創新等四個方面，這些寶貴的金融創新經驗，值得江蘇借鑒。其中包括：推進人民幣國際化、推進資本項目可兌換、跨國公司外匯資金運營管理、取消境外融資租賃債權審批、允許符合條件的金融租賃公司在境內外設立子公司、取消對外擔保行政審批、放開金融機構市場準入和業務許可范圍等專屬創新內容。

2.進行組織流程變革，推動金融創新順利開展

組織流程的完善有助于金融創新，江蘇可以鼓勵省內金融機構在風險可控的情況下，積極變革其組織流程，尤其是對橫跨多個全新業務領域的金融創新的審核，助推自貿區的金融創新。主要是通過設立專門機構、下放審批權限、快捷立項審批流程、提供線上產品服務和延伸金融服務觸點，縮短對接客戶需求的時間。一是鼓勵江蘇金融機構加快組織創新，在自貿區設立專門的分支機構，賦予這些分支機構更多的業務決策權，同時在風險可控情況下加快審批;鼓勵商業銀行總行對自貿區內分支機構進行直接管理。二是以境外機構業務管理模式為標準，做出一些適合自貿區企業發展的調整，在調整中盡量按照負面清單的原則來進行協調處理，積極推進金融業務開放創新。三是創新自貿區金融分支部門的績效考核方法。以創新業務類型、創新業務占比等指標引導自貿區金融分支機構開展創新業務，在平衡自貿區企業融資需求和控制風險情況下鼓勵擴大創新業務占比，積極支持自貿區金融創新發展。四是加快構建綠色金融體系，逐步開展綠色信貸、綠色基金以及綠色保險等新型綠色金融業務，將我省自貿區打造成為全國知名的綠色金融創新中心。

3.加大金融資源配置，深化科技與金融融合創新

加快科技創新已經成為當代世界主要大國展開經濟競爭的主要法寶，更是當前江蘇乃至我國經濟高質量發展的動力源泉。科技創新需要金融支撐，科技創新型企業的逐步壯大更是不可缺少金融的支持?？萍寂c金融的融合發展，是促進經濟高質量發展的重要源泉。一是積極培育科技中介服務企業，逐步將金融機構體系的發展重點傾向于服務創新型企業。支持銀行、非銀行金融公司、非金融企業和個人等多元主體開展創業投資活動，積極對接國家級技術轉移交易平臺。二是建設江北新區知識產權金融創新中心。發展知識產權質押融資，試點知識產權證券化，引入專業化、市場化、國際化的金融機構和服務機構入駐知識產權金融中心。三是鼓勵銀、證、保等傳統金融行業設立科技金融專項服務機構。鼓勵省內銀行在自貿區內成立科技支行或科技金融服務中心。四是探索政府投資基金的退出機制和方式的創新。重點在于鼓勵種子期、初創期科技企業的發展，探索政府投資基金在這些企業的退出機制和方式創新，讓利于這些科技企業。探索開展自貿區企業之間股權質押、股權轉讓等金融創新模式。

4.優化金融生態環境，完善金融創新保障工程

經濟持續健康發展離不開好的金融生態環境，同時優良的金融生態環境能夠保障整體金融業穩健運行。增強市場參與主體的誠信意識，既可以提高市場透明度，也是完善金融市場體系，提高金融市場配置資源效率和運行效率的重要途徑。一是不斷優化自貿區的信用環境。充分借助社會信用體系建設平臺，借助大數據分析等先進手段和科技，優化江蘇自貿區的信用環境，建議搭建以“數據庫+網絡”為核心的自貿區內中小科技型企業信用信息服務平臺，健全信用信息采集、共享機制，加大對中小科技型企業的金融支持力度。二是進一步融合自貿區金融業務所需的資金流和信息流。加快引進包括評估、法律、征信、擔保和咨詢等金融相關專業服務機構，積極促進中介服務體系的不斷完善和健康發展，有利于為金融開放創新打造堅實的發展基礎。三是嘗試籌建江蘇自貿區企業股權流轉平臺，探索自貿區企業之間股權質押、股權轉讓模式，有效配置自貿區內的各種資源。四是積極引進金融人才。制定有針對性的引人計劃，提供配套設施，為人才落戶提供盡可能的便利。

（作者系江蘇省社會科學院副研究員，南京大學亞太發展研究中心研究員，南京大學自貿區綜合研究院特約研究員）

責任編輯：張蔚菊