卡塔爾外籍勞務市場：改革與愿景

柳思思

卡塔爾的經濟發展需要外籍勞工的支持，而且這些勞工在卡塔爾的收入也遠高于在母國務工所得，這本是互利共贏的典范。然而，卡塔爾既有外籍勞務市場存在管理混亂等不利因素，造成外籍勞工經常受到不平等對待，難以獲得應有的權益保障援助。卡塔爾政府自2016年12月13日宣布施行的外籍勞務管理新政并未得到有效執行，有關部門亦未向相關外籍勞務人員提供法律支持與幫助。卡塔爾是中國勞務輸出的重要國家，也是21世紀海上絲綢之路的支點國家，隨著越來越多的中國公民在卡塔爾工作，中國應關注卡塔爾的外籍勞工管理改革，以推動雙邊勞務派遣的可持續合作。尤其是隨著2022年卡塔爾世界杯的臨近，卡塔爾外籍勞務市場存在一定的政策風險，需要引起中國政府和企業的高度關注，以確保中卡經貿合作的順利發展。

一、外籍勞工替代政策：

卡塔爾改革勞務市場的時代背景

1973年海灣地區油氣產業的迅猛發展使得卡塔爾從能源出口中積累了大量財富。因此可以花重金雇傭外籍勞工進行公共設施、能源設施、市政部門、社會服務、醫療衛生和教育等基礎設施的建設，大多數海外勞工都來自卡塔爾周邊的阿拉伯國家。受中東地緣政治局勢的影響，進入21世紀后，卡塔爾等海灣國家已不再偏愛來自非海灣地區的阿拉伯國家勞工，并表現出對其帶來的世俗化、極端民族主義、宗教激進主義等意識形態的防范心理。此外，外籍阿拉伯人勞工的罷工運動也嚴重威脅了卡塔爾等海灣國家的社會穩定。海灣國家雇傭立場的改變，導致了阿拉伯勞工的受雇率不斷下降，與此同時，來自亞洲的勞工數量不斷上升。

如今外來人口在卡塔爾國家人口中占據了極大比重，卡塔爾大約87%的勞動力都是外籍勞工。然而，海灣國家對外來勞工的需求量持續增長使許多卡塔爾公民開始感到在勞動市場上遭到了排擠。卡塔爾政府曾施行一個叫作“卡塔爾化”的國有化項目以限制外來勞工的數量，該項目通過對卡塔爾本土勞工進行勞動技能培訓、發放績效獎金等方式來增加卡塔爾公民在勞動市場的參與度。卡塔爾政府通過降低對勞工學歷和工作經驗的雇傭標準，并提供高薪、就業保障以及靈活的工作時間等方式來提升卡塔爾公民在公共部門的就業率。由于私營企業不規律的工作時間和過于強調員工的工作績效，卡塔爾的公民需要提高科技水平和專業素養才能達到私營部門所要求的生產水平，所以這個項目在私營部門并沒有得到廣泛支持，這也造成了亞籍勞工大量集聚到卡塔爾建筑業、家政和保潔等勞動密集型行業。

在許多海灣國家，推進勞工本土化進程擁有經久不衰的動力，只是各國采取的政策形式不同。考慮到卡塔爾就業市場上僅有10萬左右的卡塔爾人，以及近100萬的外籍工人，推行勞工本土化進程并不能實現讓卡塔爾人從事所有行業的愿景。盡管國有化項目在部分行業實現了將海外勞工替代為具有同等任職資格的卡塔爾公民，但卡塔爾仍會繼續引進大量的外籍勞工，尤其是亞籍勞工以維持國內的能源工業與服務業發展。然而，加大對外籍勞務市場的管理力度，是卡塔爾政府的既定目標。需要指出的是：我們在研判卡塔爾政府的勞務市場改革路徑時，需要考慮其中的美國因素。卡塔爾是美國反恐戰爭中的盟友，美國和卡塔爾之間通過石油和天然氣的經濟聯系，逐步建立起良好的商業合作關系，美籍雇員是卡塔爾外籍勞工市場的精英群體，長期處于卡塔爾各行業的管理層。因此，美國高度關注卡塔爾國內的勞工管理問題，并為卡塔爾推動外籍勞工管理制度改革提供了大量的咨詢服務。從另一方面來看，卡塔爾努力維持與美國的盟友關系，以促進外來勞工改革的開放性，同時獲得美國對其中東政策的政治支持。

二、卡塔爾對外籍勞工的管理困境

卡塔爾對外籍勞工的高度依賴為本國的勞動力市場帶來了巨大挑戰，并產生了一系列社會治理難題。保證外籍勞工合理權益的最大阻礙是仍然存在的保薦制度、虛假的招聘信息以及卡塔爾政府的管理低效，這些都導致了卡塔爾外籍勞務市場的管理混亂。綜合而言主要表現在以下五個方面。

第一，不公正的保薦人制度。保薦人制度是海灣國家外籍勞工獲得定居權和就業權的法律依據。那些完全依靠保薦人的外籍勞工占據了卡塔爾85%的就業人口。根據卡塔爾的保薦人制度，外籍勞工只有獲得卡塔爾公民或勞務中介機構的保薦，才能擁有工作簽證和居留證。當雇員與贊助商簽訂了合同之后，雇員就會要求雇主承擔全部的經濟和法律責任，但已經簽下合同的勞工只能為保薦他的雇主工作。因此，外籍勞工在卡塔爾的生存能力取決于如何維持勞工與保薦方的合約。保薦人制度是一個規定了雇主和外來勞工的身分、權利和義務等方面的重要制度。盡管這個制度可以被更新，但是入境簽證有效期很短，雇主可以隨時終結勞工的簽證，卡塔爾政府也不能授予外籍勞工的公民身分。因此，保薦人制度帶來了外籍勞工的工作不確定性和不安全感等問題。

第二，對外籍勞工的虐待問題。虐待外籍勞工的行為主要包括：拖欠勞工工資、性騷擾、單方面更改合同、身體折磨、無償加班等。印度、巴基斯坦、印度尼西亞和菲律賓等國駐卡塔爾的大使們，就曾多次為本國受虐勞工提供避難所和人道主義救濟。2007年，印度、尼泊爾和斯里蘭卡的大使館收到了一封1.5萬多勞工聯名簽署的投訴信，信中舉報了一系列被雇主虐待的事件。然而，由于害怕失去工作以及本身屬于非法務工人員，許多受虐工人并沒有向法院提起訴訟，而是選擇了沉默，此舉進一步助長了無良雇主的囂張氣焰。

第三，虛假招聘信息。海灣國家的勞工招聘機構充當了勞工輸出國的經紀商和中間人。勞工經紀商收取了勞工大筆保證金，以防這些勞工跳槽以尋求更好的工作。招聘低技能外籍勞工，同時防止其自由流動，這是海灣國家的共同利益，因此勞務中介機構就成為各國利益的代理人。招聘人員常常向那些想要移民的勞工描繪出一個高工資和良好工作條件的愿景，但并未提到他們要想返回家鄉將面臨能力、財力的限制，以及人身和就業自由限制。

第四，工作生活環境惡劣。卡塔爾為外籍勞工提供的生活環境通常十分惡劣。大多數工人的生活狀況極為貧困，住處非常擁擠且十分骯臟，并且經常會出現斷水、斷電和食物短缺等現象。卡塔爾勞工監察部門做的隨機調查結果表明：許多勞工營地的住宿條件都在國際勞工最低標準之下，堪稱“人間煉獄”。卡塔爾至今還沒有設置一個官方規定的最低工資標準。在大多數情況下，勞工所得到的報酬還不足以為自己和家人提供一份體面的生活環境。卡塔爾新《勞動法》規定：工人們每周工作時間不應超過48個小時，齋月期間不應超過36小時，并且應該有至少24小時的休息時間，然而，該法律并未廣泛適用于外籍勞工。大多數外籍勞工一周七天，每天的工作時間都超過12個小時。除此之外，他們很少有休假并且沒有加班費，而且上訴無門。