行政效能建設：主體目標、現實挑戰與實現路徑

羅一民

改革開放40年來，尤其是黨的十八大以來，我國國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，行政效能持續提升，取得了重大成就，積累了寶貴經驗。其中重要的一點就是創新行政效能管理。當前，行政效能建設的理念思路、機制體制、方法手段等還存在著與新時代經濟社會發展不相適應的方面。這就需要不斷深化改革，從理念、路徑等方面突破制約行政效能建設的現實瓶頸。

一、行政效能建設的主體目標

高效合理的行政效能管理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，并將為經濟、社會、文化、生態等領域深化改革提供制度支撐。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》強調：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”這是黨中央將行政效能建設作為完善國家治理體系，推進服務型、責任型和效能型政府的探索和創新，反映了行政效能建設未來發展的方向，并為建設服務型政府提供了行動路線圖。具體而言，行政效能建設的目標可以概括為打造高效、低耗、公平、有信的人民滿意的政府，實現國家治理體系與治理能力現代化，更好地踐行全心全意為人民服務的宗旨。

高效。高效是指政府工作效率高，職能履行充分，治理服務效益好。建設高效的政府是所有政府的基本要求和共同追求，也是一個好政府最主要的標志，更是地方政府最重要的工作目標。高效政府主要包含兩個層面的蘊意：一是政府自身運轉的高效。政府運轉的高效意味著辦事程序更簡便，辦事方式更快捷，辦事成本更低廉，辦事成效更顯著。二是轄區整體治理的高效。政府高效最終的落腳點和衡量標準應體現在轄區整體的治理成效和人民的滿意度上。

低耗。低耗是指以較低的行政成本和損耗取得較高的行政管理效益。低耗和高效是一體兩面、相輔相成的關系。行政成本和損耗主要包含兩種：一種是有形的開支，如政府維持和運轉的費用;另一種是無形成本或交易成本，包括體制機制帶來的摩擦，機構與機構之間、部門與部門之間不協調帶來的決策和執行損耗。具體而言，政府低耗主要表現為兩個方面：一是開支低，機構少，人員精，實行真正徹底的精兵簡政。二是領導班子、各部門機構、部門成員之間的內耗少，決策和執行力強，政府各部門運轉有序、有力。

公平。實現公平是一個合格政府最起碼的要求和最基本的責任，是實行行政效能建設的落腳點和出發點，也是政府政令暢通、令行禁止的保證。政府的公平主要體現在以下三個方面：一是改革發展成果的分配公平。社會發展的最終目標是民有、民治、民享，使人民能夠分享改革發展成果。在初次分配中就要注重公平。同時，政府必須以更加公平的原則和手段完善再次、三次分配，通過對高收入者征收各種調節稅，對低收入者和貧困地區實行轉移支付，提供社會保險，實現社會救助和臨時性的社會捐助，逐步縮小貧富收入差距。二是國家資源配置和法人、自然人發展機會的公平。國家資源配置公平，就是通過發揮市場機制的決定性作用，使資源價格充分體現其內在價值，從而提高資源的配置效率和投資的社會效益。應當以市場配置為主體，行政調控為補充，促進公共資源的合理分配與流動，竭盡全力為市場主體、社會主體創造平等的創業、發展、就業機會，從而激發廣大人民群眾就業創業的積極性，放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，一切創造社會財富的源泉充分涌動，一切創新創業的人才充分集聚。三是執法和司法的公平。公平執法是調適各種利益關系、維護公平正義、促進和諧誠信的重要保障。習近平總書記引用英國哲學家培根的一段話來說明司法公平的重要性：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”因此，司法是維護社會公平正義的最后一道防線。如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。

有信。所謂有信，實際上就是有誠信。古人言：“人無信不立，業無信難興，政無信必頹。”誠信是政府合法性的基礎。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務。通過取信于民，就能把人民的事情辦好，取得人民的擁護，得到人民的愛戴。

二、行政效能建設的現實挑戰

建設高效低耗、公平有信的政府是行政效能建設的核心目標。與國家治理體系和治理能力現代化的要求相比，當前行政效能建設的理念思路、體制機制、方式手段都還存在亟待改革、創新和完善的地方。

“重”工具理性，“輕”價值理性。當代行政績效管理是價值與技術兩種理性的統一體，但是我國在該領域的研究與實踐中卻存在追求技術理性而忽視價值理性的現象。政府部門重視績效的數據，構建起完備的定量考核指標體系。但是行政效能管理并非單純的技術工具，而應是工具理性與價值理性的集合體。在行政效能管理體系的構建中，價值體系應居于首要地位。通過價值體系的構建，以政府組織的使命、愿景和戰略目標來引導行政效能管理的方向，把眼前的管理行為與長遠的組織戰略統一起來，以促進政府組織戰略的順利達成。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。”“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”因此，效能管理要指向有效公共服務這一治國的核心價值。

“重”效能評估實施，“輕”評估結果應用。完整意義上的效能建設應該包括評估實施和評估落實兩個階段。行政效能評估結果的運用，更能體現績效評估制度的“績效”，是績效評估發揮獎優罰劣強激勵作用的重要環節。當前，在具體的行政效能建設過程中，許多部門呈現出考評結果評定的弱淘汰現象。主要表現為績效評估結果與干部獎懲使用掛鉤機制尚未真正建立，績效評估往往停留在反映情況、供領導參考的層面上，還沒有真正與干部的使用及部門的獎勵有效地結合起來。具體表現為對績效評估結果的處理存在著兩種傾向：一是束之高閣。有時績效評估的重點是說明“我做了什么”和“領導的決定執行得如何”，卻沒有涉及“我沒做什么”“該怎么辦”的問題。二是急功近利。與第一種情形相反，有的把評估結果進行簡單排序，作為升遷、獎懲的唯一依據，實行“末位淘汰”，從而導致績效評估弄虛作假行為時有發生，違背了績效評估的初衷。如此績效評估當然達不到最初的目標。

“重”一元主導，“輕”多元協同。效能考核的評價維度應當是多元化的，但是目前我國行政效能管理面臨兩個問題：一是效能管理重單一指標。改革開放以來，經濟建設成為壓倒一切的中心任務。因此，行政效能管理中經濟指標占有的權重比較大。事實上，行政效能管理不能單純地追求經濟效益，在考慮經濟指標的同時，還應當兼顧社會、環境、文化等多項指標，體現出目標的多元特性。二是效能管理組織實施缺乏全局性。效能管理需由黨委或政府主導，形成主要領導掛帥、分管領導主抓、職能部門組織實施、全員積極參與的領導體制與工作機制，從而提供效能管理的組織保障。在當前的效能評估中，一些地方設立了獨立編制的績效管理委員會。這種調協雖然精簡了人事，但也使行政效能管理的專業性和權威性受到影響。從專業性角度看，行政效能考核主要由個別部門主導，其規范化和專業化水平勢必打折扣。從權威性看，由于不是黨委或政府主導效能評估，其效能考核的實施過程及最終結果也有可能不為所有部門接受。

“重”內部控制，“輕”外部控制。當前我國行政效能評估主要在政府主導的評價體制下進行。評估的主體大多是被評價部門的上級或同級政府中承擔效能評價職能的特定部門。效能評估的主體——人民群眾往往被限定在效能管理的外圍，缺乏對行政效能評價的話語權。在這種情況下，一些政府部門就不會真正在意是否做出讓人民群眾滿意的績效。普通群眾沒有足夠的知情權，也就難以對政府部門的效能進行有效監督。特別是政府部門效能評估的主體單一，主要來自本級黨政機關的主要領導班子，缺乏獨立的第三方評估機構參與。雖然一些地方政府引入第三方評價機構和公眾參與政府的效能評估，但公眾評估權重甚微，有的甚至只占最終評估結果的5%，達到了可以忽略不計的程度。

三、完善行政效能建設的實踐路徑

行政效能建設是為提升政府部門績效所做的系統化操作，對于國家治理體系和治理能力現代化建設具有十分重要的價值，完善行政效能建設需突破各種制約困境。具體而言，應從以下三個方面著手。

1.切實加強績效管理

充分認識績效管理的重要價值。績效管理是為解決政府治理領域普遍存在的治理手段僵化、行政效率低下、財政負擔過重、公共服務水平不高等問題而采取的新型治理模式。績效管理的重要作用就是“功夫在詩外”，它跳出“就經濟抓經濟”的簡單邏輯，有效地激勵起機關干部干事創業的積極性、主動性、創造性，確保全體人員的聰明才智、機關的功能得到充分發揮。

科學、有效地推行績效管理。有效推行績效管理，既要有科學的理念，又要有有效的績效評估指標體系設計。一方面，要樹立正確的政績觀。行政績效管理不僅要關注經濟，還要關注民生;不僅要關注發展的速度，還要關注發展的質量;不僅要關注眼前的發展，還要考慮長遠的可持續發展。另一方面，要構建具有通用性、特色性的可操作績效管理指標。一是考評目標“三位一體”，也就是職能目標、共性目標和綜合影響力為一體。職能工作目標主要是根據不同部門的工作職能確定，具體由重點指標、業務指標和動態指標構成，這是“選答題”;共性工作目標主要是根據所有部門都涉及的共有工作確定，這是“必答題”;綜合影響力，就是總的形象，由社會各界包括領導層對部門工作進行綜合評定，這是“綜合題”。二是績效考核指標設立上體現先進性、全局性和創造性。指標的設定要擺脫“一刀切”的績效評估思想，根據部門的工作職能，按照橫向到邊、縱向到底的原則，將影響大局的各項指標任務按照主辦和協辦關系分解到各責任主體，建立強有力的目標支撐體系。目標的制定既與上級“條線”要求相銜接，又突出黨委、政府的年度中心工作。同時，各部門或地區要依據戰略使命、現實狀況以及績效基礎等差異，因地制宜制定突出本地、本部門特色和個性的指標體系。三是考評方法上堅持“三個結合”。采取日常考評、年終集中考評與綜合評議相結合的辦法進行，年終考評采取封閉式的辦法，對部門或地區目標完成情況進行審核、評議和考評打分。綜合評議由領導評鑒和社會評議綜合構成，對機關工作人員的績效考評則由部門組織實施。

強化績效評估結果的跟蹤利用。績效評估是績效管理的一個關鍵環節，但不是最后環節。我們應該將評估結果加以分析利用，從而使績效評估能做到獎勤罰懶、獎優罰劣。利用績效評估的結果要做到“三個掛鉤”，從而充分調動機關干部工作的主動性、積極性和創造性。一是與經濟獎罰掛鉤。通過上級的壓力和部門內部的動力，績效管理工作就比較容易開展。二是與評先評優掛鉤。年終評功評獎時主要依據日常績效考核成果。三是與干部使用掛鉤。中國共產黨歷來主張用干部任人唯賢、公道正派，把德才兼備的干部用起來。那么“正派公道”“德才兼備”的標準在哪里呢？主要是來自績效考核的結果。只有強化績效評估結果的正確利用，才能真正發揮出績效管理的應有作用，保持績效管理的持久性。

2.有效推進機構改革

政府機構的設置和職能運轉直接關系到行政效能的發揮，“高效低耗”與“公平有信”目標的實現，有賴于政府機構改革。黨的十九屆四中全會指出：構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。這為我國機構改革提供了總體指導思想。從實際情況看，我國的機構改革應突出“三個注重”。

注重機構改革實效。注重改革的問題導向，一切從提高效能出發，用效能提升來檢驗改革是否到位，有效果。

注重機構職能轉換。機構改革不是簡單的機構合并，而是要根據國家和社會發展的需要，對應其應擔負的職責和所發揮的功能、作用，優化政府機構設置和職能配置，從而形成系統完備、科學規范、運行有效的政府治理體系。

注重體制創新。當前，我國政府治理實踐中仍然存在著局部職能缺失、效能低下的問題。這些問題一方面是由政府權力越位造成的。政府行政職能范圍過于廣泛和龐雜，影響了社會基本單位的積極性，壓制了社會活力。另一方面，是由政府缺位、錯位導致的。該干的事沒有人干，該本部門解決的推諉到其他部門。化解問題的關鍵在于創新政府管理的機制體制。

3.全面提高干部素質

勤政、廉政一起抓。高效廉潔的公務員隊伍才能催生有效率、有威信的地方政府。習近平總書記指出，要更好地發揮“關鍵少數”的示范帶動作用，用有效的制度機制推動領導干部以身作則、當好表率，帶頭旗幟鮮明講政治，帶頭強化黨性修養，帶頭嚴格自律，切實做到忠誠干凈擔當。習近平總書記的講話對領導干部的政治、業務素質提出了更高的要求。一是要學會審時度勢，把握大局，抓住機遇，善于用統籌的方法看問題，定思路，拿舉措，不失時機地把本區域內的事情做好。二是要敢擔當。有膽有識，敢作敢為，有組織實施和協調推進的本事，以最小的成本干成事。三是要團結大家一起干事。清楚哪些事是自己必須做的，哪些事是需要讓部下、部門做的。地方領導干部為黨執政的能力主要表現在是否有本事發揮方方面面的作用，把個人的良好愿望通過眾人之手落到實處。四是能夠干成事，不出事。要求領導干部不僅有想干事、能干事、會干事的本領，還要有不違規操作、不謀取私利的政治覺悟，做到既勤政又廉政，即干事又干凈。勤政和廉政，為政者有了這兩條，政府的效能就一定會得到提升。

全面提高工作能力。提高領導干部的工作能力，需要從以下三個方面入手：一是樹立正確的執政理念和治理理念。中國共產黨秉持全心全意為人民服務的理念，作為地方的主政者，一定要把關注點放在人民群眾的根本利益、長遠利益、全局利益上，多做打基礎立長遠、功在當代利在千秋的事業。二是各司其職，各盡其責。各級政府要恪盡職守，不越位、錯位、缺位。三是著重提高攻堅克難、防范風險的能力。要讓干部在急、難、險、重任務中經受嚴格的思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉，切實提高把握方向、把握大勢、把握全局的能力和辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力。

敢于抓落實，善于抓落實。“一分部署，九分落實”。不落實，再好的藍圖只能是一紙空文，再美的夙愿只能是空中樓閣。一要出于公心，不計私利。表面上看，抓落實是個能力問題，但實際上是思想境界問題。很多事情落實不下去，并不是能力不夠，而是不敢動真碰硬。因此，抓落實首先要秉持公心。二是善于攻難點，補短板，抓關鍵。抓落實最忌“上下一般粗”。上面一個政策下來，不“消化”，不“加工”，直筒筒地“貫徹”，看似“雷厲風行”，但因缺乏創造性，執行往往表面化、簡單化、絕對化，致使“落實”成“落空”。因此，抓落實要根據本部門的實際情況，抓住重點，補足短板，把上級的目標任務變成本部門實實在在的工作項目，把上級原則要求變為可操作的工作措施，保證工作有重點、有步驟、有秩序地推進。三是一切從實際出發。抓落實要以部門的問題為導向，圍繞改革發展中的關鍵性問題謀篇布局。要結合各部門的實際情況，堅持在落實中創新，以此提升政府工作的效能。

（作者系江蘇省政協原副主席）

責任編輯：戴群英