大城市邊緣區新農村承接城市養老產業研究

劉靈輝

(電子科技大學 公共管理學院,四川 成都 611731)

1 引言

改革開放以來,人口城市化與老齡化已成為我國人口發展的兩大主題[1]。按照國際通用標準,當一個國家或地區60歲以上的老齡人口占總人口比例的10%,或65歲以上老年人口占總人口比例的7%時,即可視為步入老齡化社會。按照此標準,我國自2000年就已進入老齡化社會。截至2015年底,我國60歲及以上老年人口2.22億人,占總人口比例的16.1%。據聯合國統計,到21世紀中期,我國將有近5億人口超過60歲,而這個數字將超過美國人口總數[2]。我國是世界上老齡化速度最快的國家之一,呈現出老年人口基數大、增速快、高齡化、失能化、空巢化趨勢明顯的態勢,再加上我國未富先老的國情和家庭小型化的結構疊加在一起,養老問題異常嚴峻[3]。然而,傳統城市養老模式存在模式單一、不具有普遍適用性、相互之間缺乏協調等一系列問題,越來越難以滿足日益增長且復雜多樣化的養老需求,已難以應對未來人口老齡化的巨大壓力,主要表現在家庭結構“核心化、小型化、空巢化”,使居家養老服務功能日漸弱化。居家養老存在著服務覆蓋面窄、服務內容缺乏多樣性等問題;社區養老存在著基礎設施薄弱、發展情況參差不齊等問題;機構養老存在著床位供求失衡、管理服務水平一般等問題。在外部環境上,快速城鎮化使許多大中城市的“城市病”愈演愈烈,越來越不適宜老年人頤養天年。同時,隨著我國經濟社會的發展,養老形式和內容發生了巨大的變化,未來城市養老服務需求會呈現出眾多新特點和新要求,城市養老問題將面臨更大的挑戰,因此創新城市養老模式將成為應對人口老齡化壓力的迫切需求。

2005年10月,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”,要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的五大目標要求,有計劃、有步驟、有重點地穩步推進新農村建設。經過新農村建設的村莊一般都進行了系統規范建設,整體面貌煥然一新。2013年我國提出“努力建設美麗鄉村”,建設美麗鄉村是我國深入推進社會主義新農村建設的重大舉措,是全面建成小康社會的重要抓手[4]。此后,各地以美麗鄉村建設為依托開展了不同模式的探索,如浙江、廣東、湖北、陜西、河南等省的“田園綜合體”，四川、貴州等省的“新農村綜合體”。這些新的舉措和探索都是在總結新農村建設經驗基礎上提出的新要求,比新農村建設和示范片建設起點更高、標準更高、要求更高[5]。這些“新農村綜合體、田園綜合體”具有完善的基礎設施、配套齊全的公共服務設施。同時,依托當地獨特的自然資源和文化資源,擁有美麗的田園風光、綠色有機的農產品、精彩紛呈的鄉村娛樂項目、特有的鄉村民俗文化。與其他地方的農村不同,大城市郊區農村更多的是“嵌入式”發展模式。所謂“嵌入式”就是發展的動力多來自城市,是城市的工業化建設和城市擴建帶動了郊區農村的工業化、城市化進程[6]。這一模式顯然與20世紀80年代由鄉鎮企業主導的內生發展模式有著本質上的區別。因此,大城市邊緣區新農村順應快速城鎮化和人口老齡化的大背景,依托當地自然文化資源,承接大城市養老產業的鄉村轉移,具有現實可行性和必要性。

2 現實意義

2.1 城市產業轉移與農村產業升級聯動

我國提出實施鄉村振興戰略,而鄉村振興離不開產業興旺,強化產業支撐是鄉村振興的戰略基石。目前,新農村產業發展主要依賴傳統的第一產業和依托當地資源發展鄉村旅游等,但在實踐中存在著內容同質化嚴重、品質高低不齊、收益穩定性差等弊端。因此,鄉村振興戰略的實現迫切需要以發展生產為前提,創造出新的朝陽產業。大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移,是指將大城市邊緣區新農村的自然環境、地理區位、田園風光、特色建筑、基礎設施、文化娛樂、綠色食品等各方面適合城市老人休閑養老的優勢性、可行性與大城市主城區范圍內傳統養老服務供需關系失衡的緊迫性、模式亟待創新的現實性銜接起來,在大城市邊緣區新農村新設接納城市老人的養老機構、養老場所,引導有條件、有需求的城市老人到合適的新農村進行以休閑養老為目的暫住或定居,享受返璞歸真的喜悅。大城市邊緣區新農村通過為身體健康、有自理能力的健康老人提供鄉村休閑養老服務,構建起城市老人向大城市邊緣區新農村合理有序轉移的新型養老模式,為城市養老產業在農村開辟出廣闊的發展空間,能有效緩解城市老人對傳統養老模式絕對依賴而形成的壓力與挑戰。同時,大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移,不但給新農村引入新型、可持續的產業形態,而且能將新承接的城市養老產業與大城市邊緣區新農村原有的都市現代農業、休閑觀光農業、農家樂、鄉村旅游、民宿經濟等產業有機地整合在一起,延伸產業鏈條、加快產業轉型升級,形成多元產業間“共生、共存、共融”的局面。

2.2 城鄉生產要素自由流動與優化配置

大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移,通過吸引城市老人到新農村休閑養老,能打破城鄉居民地域分割、單向流動的居住生活格局,形成城鄉居民共融共通、雙向交流互動的居住生活格局。在市場機制作用下,大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移所帶動的城鄉居民自由流動和長期居住,有利于城鄉生產要素的合理優化配置,具體表現在:①城市老人向農村轉移,不但給農村帶來了穩定高端的消費群體,而且能帶來城市老人多年工作生活積累的經驗、技能和人脈資源。②農村青壯年向城市轉移,給城市輸入了源源不斷的勞動力和建設者,可緩解城市的“用工荒”問題。③在新農村休閑養老的城市老人在城市的自有住房可與外出務工農村勞動力在城市的租(購)房需求相對接，外出務工農村勞動力在鄉村的空余住房可與城市老人在鄉村休閑養老的租(購)房需求相對接。④外出務工農村勞動力的土地流轉與城市老人在新農村轉入農地進行休閑耕種的需求相對接。總之,城市老人到大城市邊緣區新農村休閑養老有利于城鄉之間人、財、物的雙向、自由與有序流動,有利于打破城鄉相互分割的壁壘,統籌城鄉生產要素資源配置,促進城鄉生產要素市場一體化。

2.3 農民多渠道增收與實現鄉村振興

大城市用地指標緊張且土地增值很快,而城市養老屬于一項利民的福利,短時間內的收益遠遠比不上土地用于房地產開發、商業經營等帶來的利潤,因此在城市內部的養老設施配置往往被壓縮。相反,農村具有豐富的土地資源卻由于法律政策的“限制”而處于“沉睡”狀態。大城市邊緣區新農村承接城市養老產業,能盤活農村土地資產,拓寬農民增收渠道,大幅度增加農民的財產性收入,具體表現在:①農民可將空余房屋出租給城市老人獲得租金收入,也可用于發展民宿經濟按天收取房費。②農民可將土地權利流轉給專業合作社、龍頭企業、家庭農場等新型農業經營主體獲得收益,也可將土地流轉給城市老人休閑耕種獲得租金;農民可為休閑養老的城市老人提供綠色有機果蔬、土豬肉、土雞蛋、茶葉等特色農產品獲得收益。此外,農民還可為新農村內的城市養老、休閑觀光農業、鄉村旅游、農家樂、民宿經濟等產業提供車輛接送、場地看管、社區安保、旅游講解等配套服務獲得工資性收入。因此,大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移能實現農民收入就地多元化,使農民從單純依靠土地種植增收向租金保底、務工獲薪、經商得利、入股分紅和福利性補貼等多元化增收轉變。大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移,給農村帶來了源源不斷的“人氣”。同時,隨著農業現代化水平的提高、農民收入水平增加,將從根本上扭轉農村“衰敗和空心化”局面,實現農村社會經濟的可持續發展。

2.4 城鄉文化交流傳播與互動交融

社會主義新農村文化建設有“輸血”和“造血”兩種方式。“輸血”即為政府加大對新農村鄉村文化建設的資金投入,改善群眾文化活動條件,提高群眾精神文化生活水平;“造血”即為新農村利用自身的民俗文化、節慶文化、民間藝術、山水田園風光、綠色有機食品、歷史文化遺產等,以鄉村養老產業為載體,發展休閑觀光農業、都市現代農業、社區支持農業、農家樂、民宿經濟等多元產業,挖掘鄉土文化資源,努力提高農村公共文化服務水平,吸引城市居民到農村長期生活居住或旅游觀光、休閑體驗,將城市的優質文化資源送到農村。實踐證明,政策“輸血”不如自我“造血”。城鄉融合的最可行渠道就是城市居民深入到鄉村,了解、體驗、學習農村生產生活狀態及其存在的價值。同時,從城市來的人群與其行為特征、攜帶的物質和信息將對鄉村產生潛移默化的影響[7],城市居民到農村交流增多,能給農村注入全新的思維和理念,有利于推進農民文化素質和農村文明程度的提高[8]。此外,一個城市老人一般聯系著兩個城市家庭,將吸引他們的子孫輩和親戚朋友在節假日前來探望并留宿居住,既能有效推動當地旅游經濟的快速發展,又能給農村帶來豐富的城市現代化元素,實現城鄉文化的互動與交融,帶動農民的觀念更新與素質提升[9]。

3 面臨的瓶頸與障礙

3.1 滿足城市老人的多樣化需求問題

隨著社會經濟的發展、快速城鎮化的推進、信息化建設和價值觀的多樣化,同時根據老年人群本身經濟條件、職業經歷和文化素養等差異,他們的需求也呈現出多樣化趨勢[10]。因此,城市老人到大城市邊緣區新農村休閑養老同樣存在個性化、多樣化的現實需求,主要表現在:①居住模式。選擇到新農村休閑養老的城市老人,在退休前的職業要么是事業單位、企業單位職工或管理人員,要么是政府部門公務員,抑或是征地拆遷中獲得巨額賠償的城市居民,他們對居住條件的要求往往較挑剔。②自然文化環境。不同的新農村由于所處的地理位置、文化積淀、住房建造樣式、配套景點(觀)的打造與周邊旅游資源等方面存在著差異，因此某一個新農村并不能完全滿足城市老人休閑養老的所有需求,在同一地區居住久了會感到審美疲勞或厭倦。③價格標準需求。城市老人在大城市邊緣區新農村休閑養老需要支付房租、生活費、參加鄉村旅游項目的費用、在新農村內租賃土地耕種的租地費等,不同城市老人對價格的敏感程度不盡相同。因此,應設計出不同價格區段的休閑養老“產品菜單”供選擇,通過養老區域、住房結構、居住時間、價格標準、娛樂節目、基礎設施等軟硬件要素搭配,創新性地開發設計出多樣、動態變化的多元養老模式,是城市老人到大城市邊緣區新農村休閑養老的關鍵所在。

3.2 承接城市養老產業的醫療保障問題

由于老年群體的特殊性,在異地進行休閑養老過程中身體健康狀況存在著不確定性,這對大城市邊緣區新農村的醫療衛生條件和護理人員的專業技能提出了較高的要求。由于城鄉醫療資源配置的巨大差異,現有農村的醫療水平仍較差。通過外業調查發現,雖然大城市邊緣區新農村各方面軟硬件設施經過資金投入達到了較完善的水平,但當地的衛生所(室)醫療條件普遍一般,全科醫生數量欠缺,當地農民仍主要到縣(市、區)醫院或省會城市大醫院看病。因此,城市老人到新農村進行休閑養老的最大顧慮就是醫療問題。此外,大城市邊緣區新農村承接城市養老產業轉移在醫療方面還存在以下問題:①當前,異地鄉村休閑養老最需要解決的是醫療保險的異地使用問題[11]。由于目前的醫療保險系統基本上屬于市級統籌,不能跨區域領取[12]，很多老人反映他們必須到指定的醫院看病就醫,否則費用就不能報銷。②由于大城市邊緣區新農村與市區大醫院之間有一定的距離,如城市老人出現突發性疾病時的車輛安排、送往哪家醫院治療都必須有所準備，因此解決城市老人在大城市邊緣區新農村休閑養老的醫療保障,是休閑養老產業在大城市邊緣區新農村內扎根發展的前提條件。

3.3 承接城市養老產業的宣傳推介問題

部分城市人認為農村是貧窮落后、臟亂差的代名詞，因此宣傳和吸引城市老人到新農村休閑養老并不一定能引起城市老人的注意。即使是成都市傾力打造的新農村升級版——“小組微生”新農村綜合體,在調研訪談時仍有部分老人表示尚不清楚何謂“小組微生”,因此大城市邊緣區新農村承接城市養老產業不可避免地會遇到宣傳推介瓶頸。我們針對成都市城市老人到“小組微生”新農村綜合體休閑養老意愿的調查發現,有9.64%的受訪者回答“不清楚,視情況而定”,在向不排斥到新農村綜合體休閑養老的城市老人詢問“每次租住房屋到期后您會不會繼續租住？”和“在一個地方居住時間到期后,您下次會不會選擇更換到其他不同風格、不同區域的新農村綜合體繼續居住？”回答“不清楚、視情況而定”的受訪者比例分別為54.90%、45.10%。因此,如何讓更多的城市老人領略到大城市邊緣區新農村的自然田園風光、綠色有機食品、現代設施和公共服務,以及傳統的農耕文化、歷史文化、建筑文化、民俗文化、飲食文化等,是解決問題的關鍵所在。只有讓城市老人充分深入地了解大城市邊緣區的新農村,才能促使他們轉變觀念,愿意到新農村進行休閑養老,才能使他們愿意在新農村停留更長的時間,才能使一部分城市老人在一個新農村居住一段時間后愿意更換到其他類型的新農村繼續居住和休閑養老,以體驗不同的區域特色。

3.4 承接城市養老產業的用地來源問題

大城市邊緣區新農村承接城市養老產業需要配套建設用于城市老人養老的住房、道路、公園、廣場等配套基礎設施和公共服務設施,這不可避免地要使用農村集體土地。但《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律條文對農村集體所有土地用于建設的權利主體、使用目的、取得程序、使用方式等都有嚴格限定[13],使現行的土地利用制度與新農村承接城市養老產業所需建設用地的取得存在著不匹配和諸多限制,主要表現在:①土地用途管制制度。我國堅持實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,嚴格限制農用地轉為建設用地的規模。如果農村集體土地被土地利用總體規劃確定為農用地,需要轉為建設用地的必須經過嚴格的審批程序。那么,大城市邊緣區新農村為承接城市養老產業而建設的住房和配套設施在涉及占用農用地甚至基本農田時,土地用途管制是繞不開的政策制度障礙。②農村集體建設用地使用范圍限制。農村集體建設用地的使用范圍被嚴格限定在宅基地、鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設等,那么新農村用于承接城市養老產業建設的住房和配套設施基本不屬于上述用地范疇。建設用地的限制是制約大城市邊緣區新農村發展休閑養老產業的瓶頸[9]，如果不進行土地制度政策創新,大城市邊緣區新農村承接城市養老產業的項目將難以落地、無法實現。

4 對策建議

4.1 設計多樣化的住房結構和生活方式

為滿足城市老人多樣化、個性化的休閑養老產品服務需求,基于不同城市老人的性格、生活成本等差異,本文建議在新農村設計出幾種截然不同但又互為補充的住房建設方式和兩套生活方案。

在住房建設方式方面:①家人型方案。即城市老人到新農村休閑養老采取與當地農民共同居住在一套房屋的建設方案。②鄰居型方案。即農民的住房建設采取中式或歐式雙拼建筑設計,一套由農民居住生活,另一套由城市老人休閑健康養老居住,居住空間和生活空間相互獨立、互不影響。③親戚型方案。即在大城市邊緣區新農村農民集中居住區周邊尋找合適的區域建造集中式休閑養老中心,當地農民與城市老人之間相隔一定的距離,但城市老人可方便地共享新農村的基礎設施和公共服務設施等,方便地享受到新農村的農家樂、休閑觀光農業、社區支持農業等產業提供的各種服務。

在生活方式方面:①像一家人一樣,吃住生活在一起。這種方案下,城市老人和新農村農民雙方吃住生活在一起,適合于性格外向、喜歡熱鬧、傾向于降低生活成本的城市老人。②僅租賃房屋,吃飯不在一起。在這種方案下,城市老人和新農村內農民居住空間和生活空間相互獨立、互不影響,這適合于性格內向、喜歡獨立,能承擔較高生活成本的城市老人。

4.2 打造新農村休閑養老聯盟

大城市邊緣區新農村往往具有一定的數量和規模。截至2016年2月,成都市共建成“小組微生”新農村綜合體123個,預計2025年將建成“小組微生”新農村綜合體500個以上。因此,未來亟需根據城市老人到新農村休閑養老的全方位需求,從“自然—經濟—社會”方面篩選出適合城市老人休閑養老的農村點位,然后將篩選出的眾多新農村綜合體點位聯合起來打造一個“新農村休閑健康養老聯盟”,這樣身體較好的老人可以隨時更換到聯盟內其他新農村內居住,并與鄉村旅游相結合,享受不同的生活體驗。為了使“新農村休閑健康養老聯盟”更好地運行,應制定出科學完善的《新農村休閑健康養老聯盟管理制度》,具體規定城市老人在聯盟內轉移居住的銜接機制、聯盟成員間的互利共贏機制等。

4.3 打造深度“醫養結合”特色和亮點

Conway K S等指出,頤養天年是老年人最關心的問題,因此一個醫療水平較好且就醫方便的地方很容易成為部分老年人移居的首選[14]。本文認為:大城市邊緣區新農村承接城市養老產業為自身醫療衛生條件的改善和醫療水平的提高提供了契機,應趁勢而上打造深度“醫養結合”這一亮點和特色,讓城市老人在新農村內就能享受到在城市一樣的醫療服務,具體可開展:①加強對新農村衛生所(室)的投入和建設,引進專職醫生和護士團隊;定期邀請知名老年病專家坐診,提供全天候的醫療保障。②為在新農村休閑養老的城市老人建立專屬的健康檔案,以會員價給他們做定期體檢。③在房間內配置多個緊急呼叫裝置,應對老人出現的突發情況。④設立社區醫療咨詢服務中心,由專門的工作人員幫助城市老人通過互聯網查詢到自己滿意的醫生,并協助他們通過網絡預約、電話預約等方式掛號。⑤探索新農村與區(市、縣)三甲醫院或中心城區三甲醫院通過合適的形式建立“醫養結合”的合作關系,搭建就醫綠色通道,保證城市老人能方便地到優質醫療機構就診、住院。⑥對新農村衛生所(室)的醫保定點資格進行認定,對持有“認定卡”的城市老人只需要辦理簡單的手續就可持醫保卡在衛生所(室)就醫看病[15];通過城鄉間醫保合作實現醫保異地結算,解決城市老人在新農村內的醫保報銷問題。

4.4 搭建宣傳平臺,創新宣傳模式

政府部門可聯合專業公司共同搭建大城市邊緣區新農村休閑養老宣傳推廣平臺。該平臺應整合所有已建或待建新農村的住宿、景點、娛樂、餐飲、民俗、特產等全方位資訊,并提供新農村的概況、鄉土風情、特色餐飲、在線預定、自駕游導航等多種服務。同時,該平臺應能提供每套(間)可出租房屋的位置、內部裝修、家具家電配置、是否預定、價格等信息,幫助城市老人選擇到心儀的房間供自己在新農村休閑養老居住。通過這種營銷模式,新農村承接城市養老產業可借助政府強大的信息化平臺、宣傳優勢和公信力支持,迅速擴大社會效應。在宣傳模式上,應采取平面媒體與立體媒體相結合、線上推廣與線下推廣相結合等多種方式，充分利用新農村內凸顯民俗特色的節慶活動,在政府宣傳推廣平臺上以頭條的形式重點展示休閑養老項目。在新農村承接城市養老產業發展初期,可通過與城市社區合作,共同打造新農村休閑養老產業。

4.5 多渠道相配合解決建設用地問題

大城市邊緣區新農村承接城市養老產業所需的建設用地可通過多種渠道相結合的方式解決:①利用城鄉建設用地增減掛鉤的節余指標。城鄉建設用地增減掛鉤在形式上是保證建設用地總規模不變的前提下,通過集約農村建設用地,以置換的方式為城鎮化、工業化謀求發展空間[16]。城鄉建設用地增減掛鉤作為新農村建設的助推器之一,集體經濟組織內部通過拆舊建新所結余出來的建設用地指標不但可作為彌補城市建設用地指標的短缺,而且可優先用于自身承接城市養老等第二、三產業發展的用地需求,真正通過“增減掛鉤”政策實現城鄉統籌發展中的利益平衡,使“增減掛鉤”政策真正服務于社會主義新農村建設[17]。同時,對大城市邊緣區新農村之外的普通農村通過增減掛鉤節余的建設用地指標,可采取指標入股、出售等方式,實現集體建設用地指標的異地開發利用,以解決大城市邊緣區新農村指標缺乏的問題。②利用留置地。廣東、廣西、浙江、海南等多個省份在征地過程中自發地實施了留地安置。即政府在征收土地時根據征收規模將部分農轉用土地(一般為10%—15%)直接安排給被征地的農村集體經濟組織或農民經營或使用,鼓勵和扶持其興辦產業[18]。因此,在大城市邊緣區新農村內發生征地行為時,可優先考慮將“留地安置”與承接城市養老產業的用地需求相結合。對大城市邊緣區新農村沒有征地行為的,可參照城鄉建設用地增減掛鉤的節余指標入股、出售等方式,將其他農村的留置用地用于大城市邊緣區新農村發展休閑養老產業。③妥善利用集體建設用地建設租賃型住房政策。2017年《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知(國土資發〔2017〕100號)指出,確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、成都等13個城市試點利用集體建設用地建設租賃住房,在項目用地符合城鄉規劃、土地利用總體規劃和村土地利用規劃且以存量土地為主、不占用耕地的情況下,村鎮集體經濟組織可自行建設或聯營、入股等方式建設對外盈利的租賃性住房。因此,大城市邊緣區新農村內承接城市養老產業建設的住房,只要不直接以對外出售為目的或“以租代售”的,就可依托這一政策解決建設用地問題。