我國(guó)實(shí)行省管縣體制的原因及阻力分析

廉 藝

(西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122)

一、我國(guó)行政區(qū)劃體制概況

行政區(qū)劃是“為國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行分級(jí)管理而進(jìn)行的區(qū)域劃分”[1]。新中國(guó)成立后，我國(guó)行政區(qū)劃體制主要經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。1949年至1954年，分為大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)四級(jí)制，另有兩個(gè)準(zhǔn)層級(jí)專(zhuān)區(qū)和區(qū)公所。1955年至1966年，分為省(自治區(qū))—縣(自治縣、自治旗、縣級(jí)市)—鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)制，另有三個(gè)準(zhǔn)層級(jí)專(zhuān)區(qū)、區(qū)公所和街道辦事處。1967年至1977年，分為省(自治區(qū))—地區(qū)(自治州、地級(jí)市)—縣(自治縣、自治旗)—人民公社(街道辦事處)四級(jí)制。1978年至今，既有省(自治區(qū)、直轄市)—縣(自治縣、旗、自治旗、市)—鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)制，也有省(自治區(qū))—市(自治州)—縣(自治縣、旗、自治旗、縣級(jí)市、市轄區(qū))—鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四級(jí)制，并存在地區(qū)等準(zhǔn)層級(jí)。

二、實(shí)行省管縣體制的原因——市管縣體制的弊端

從我國(guó)行政區(qū)劃的沿革可看出，自改革開(kāi)放以來(lái)，市管縣體制在我國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)始陸續(xù)實(shí)行。最初，它順應(yīng)了改革開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)了城市的發(fā)展，并對(duì)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃做出了積極的貢獻(xiàn)。但隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市管縣體制暴露出的問(wèn)題越來(lái)越多，開(kāi)始不再適應(yīng)我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)行政方面

根據(jù)行政扁平化理論，行政層級(jí)越少，越有利于信息的傳遞，從而可以提高行政效率。市管縣體制增加了行政層級(jí)，降低了信息傳遞的時(shí)效性，不利于上下級(jí)的溝通和辦事效率的提高。其次，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展壯大，但由于縣政府缺乏一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限，在很多事項(xiàng)上需要向市政府請(qǐng)示。繁多的審批手續(xù)使企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)機(jī)制受到了嚴(yán)重的制約，不利于中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

同時(shí)，政府在進(jìn)行決策時(shí)，由于對(duì)各縣情況無(wú)法完全兼顧，導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)福利、文化建設(shè)等方面資源分配不均，區(qū)域差距越來(lái)越大，不利于社會(huì)的公平。

(二)經(jīng)濟(jì)方面

地級(jí)市作為一定區(qū)域內(nèi)的中心城市，對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)展起著輻射和帶動(dòng)作用，使區(qū)域內(nèi)更具凝聚力和向心力，是該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)文化中心。而縣也作為一定區(qū)域的中心，具有和地級(jí)市類(lèi)似的作用，但其經(jīng)濟(jì)職能更傾向于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)提供工業(yè)、技術(shù)上的支持。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，縣的職能不斷完善，其經(jīng)濟(jì)文化、醫(yī)療衛(wèi)生、服務(wù)產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展已完全能獨(dú)立滿(mǎn)足一定區(qū)域內(nèi)居民的物質(zhì)文化要求。在這種狀態(tài)下，市和縣應(yīng)該聯(lián)動(dòng)起來(lái)，本應(yīng)是相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的關(guān)系，但市管縣體制削弱了縣的作用，不利于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

(三)城市化方面

城市化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的必然發(fā)展趨勢(shì)，改革開(kāi)放后，我國(guó)城市化迅速發(fā)展。但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，農(nóng)業(yè)人口向城市，尤其是大中型城市的大量流動(dòng)，使這些城市的壓力不斷增大，隨之而來(lái)的就是大中型城市的“城市病”。城市病是指在城市化過(guò)程中出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、能源短缺、環(huán)境污染、社會(huì)秩序混亂等問(wèn)題。

為緩解大中型城市的壓力，我國(guó)鼓勵(lì)就地城鎮(zhèn)化，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)發(fā)展。市管縣體制顯然已不適應(yīng)我國(guó)目前的城市化發(fā)展方向，必須進(jìn)行改革。取消市管縣體制有利于縣的發(fā)展，吸引人口向縣的方向轉(zhuǎn)移，推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化。

三、實(shí)行省管縣體制的阻力

實(shí)行省管縣體制是當(dāng)前我國(guó)行政區(qū)劃發(fā)展的一大趨勢(shì)，但大規(guī)模實(shí)行省管縣體制也存在很多阻力，具體有以下幾點(diǎn)。

(一)地區(qū)差異大

我國(guó)國(guó)土面積廣闊，各地區(qū)存在著巨大的差異，政府在做任何決策之前都要充分考慮到差異性問(wèn)題。一些地方市管縣出現(xiàn)問(wèn)題也與盲目追求一致，忽略差異有關(guān)。

目前我國(guó)省管縣體制實(shí)行較好的是海南省，浙江省和江蘇省也頗有成效。但不難發(fā)現(xiàn)，這幾個(gè)省份存在著很多相似之處：面積小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、政府管理能力較高。我國(guó)各個(gè)省份面積相差較大，自然地理情況差異明顯，發(fā)展程度也大不相同，這幾個(gè)省的經(jīng)驗(yàn)放在其他省份未免適用，甚至結(jié)果可能適得其反。由此可見(jiàn)，巨大的地區(qū)差異是我國(guó)大規(guī)模推行省管縣體制的強(qiáng)大阻力。

(二)管理幅度過(guò)寬

省管縣體制取消了“市”這一行政層級(jí)，提高了行政效率，這雖然符合行政扁平化的發(fā)展趨勢(shì)，但同時(shí)也帶來(lái)了一個(gè)挑戰(zhàn)性的問(wèn)題——省級(jí)政府管理幅度過(guò)寬。

以河北省和海南省為例，河北省目前設(shè)有11個(gè)地級(jí)市，市下轄縣(市、區(qū))172個(gè)；海南省目前設(shè)有4個(gè)地級(jí)市，5個(gè)縣級(jí)市，4個(gè)縣，6個(gè)自治縣。二者對(duì)比可看出，若河北省全面實(shí)行省管縣體制，其管理幅度將是海南省的幾倍，管理難度大大增加。而學(xué)術(shù)界認(rèn)為，一個(gè)省直接管轄的縣(市)在40個(gè)左右為宜[2]。按照這個(gè)管理幅度的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)只有幾個(gè)面積較小的省份能夠達(dá)到。面積大的省份若實(shí)行省管縣體制，必定會(huì)因?yàn)楣芾矸冗^(guò)寬的問(wèn)題影響省級(jí)政府的宏觀調(diào)控和整體規(guī)劃，不利于該省的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，無(wú)法達(dá)到改革的預(yù)期效果。

(三)調(diào)整行政區(qū)劃困難

面對(duì)由于省份面積大而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，曾有“重新劃分省級(jí)行政區(qū)”的聲音出現(xiàn)，但這一想法的可行性并不高。

1.省籍觀念深入人心

我國(guó)的行省制度始于元朝，歷史悠久。雖然最初省的界限大部分是人為劃分的，但在長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程中，各省逐漸形成了特有的地域文化，各省的居民也形成了一定的省籍觀念，這種觀念延續(xù)至今。重新調(diào)整省級(jí)行政區(qū)，會(huì)使民眾的心理認(rèn)同被打破，在一定程度上影響社會(huì)的穩(wěn)定，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。

2.破壞民族感情

實(shí)行民族區(qū)域自治制度的自治區(qū)大多面積較大，若將其劃分為幾個(gè)新的自治區(qū)，會(huì)在一定程度上傷害少數(shù)民族同胞的民族感情。同時(shí)，我國(guó)還有30個(gè)自治州，調(diào)整勢(shì)必會(huì)使其產(chǎn)生抵觸情緒。對(duì)民族區(qū)域自治地區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃的調(diào)整比一般行政區(qū)更為復(fù)雜艱難，也不利于我國(guó)的民族團(tuán)結(jié)。

3.耗費(fèi)大量資源

大規(guī)模調(diào)整省級(jí)行政區(qū)會(huì)帶來(lái)大量的后續(xù)工作，其中包括各省界限的重新界定，新省名字、簡(jiǎn)稱(chēng)的確定，新的省會(huì)城市和其他各城市的確定和劃分，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的重新建立和工作人員的招募等。這些工作都會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，重新劃分省級(jí)行政區(qū)實(shí)屬困難。

(四)制約中心城市發(fā)展

我國(guó)目前仍存在很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)中心城市的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平欠佳，在資源、產(chǎn)業(yè)等方面仍需要下轄各縣的支持。省管縣制度將在一定程度上影響這些地區(qū)正在形成的城鎮(zhèn)體系，這不僅不利于中心城市的發(fā)展，還會(huì)影響城鄉(xiāng)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然實(shí)行省管縣體制是我國(guó)行政區(qū)劃改革的基本方向，但絕不能盲目推行。目前我國(guó)正在一些省份進(jìn)行省管縣制度的試點(diǎn)，需在這些地區(qū)充分論證該體制的可行性，并總結(jié)推廣過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，才可向其他地區(qū)緩慢、謹(jǐn)慎推行，從而達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。