完善巡察制度推動基層改進作風

□文｜安耕

（作者單位：甘肅省委黨校）

作風是黨的形象和生命，作風建設攸關事業成敗。 2012年12月中央出臺了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，黨的作風建設進入了新的發展階段。在黨的作風建設取得顯著成效的同時，一些地方、部門和干部身上還存在不作為、不盡責、陽奉陰違、欺上瞞下、弄虛作假、慵懶散慢等作風問題。特別是與基層群眾聯系最緊密，關系最密切的廣大基層干部的作風直接關系到黨和政府的形象，關系到黨的決策部署在基層的貫徹落實。2017年8月，中共中央辦公廳印發了《中國共產黨巡視工作條例》和《中共中央辦公廳〈關于市縣黨委建立巡察制度的意見〉的通知》，巡察制度作為進一步推動基層作風建設工作的重要制度設計由此開始在全國展開實踐。

基層作風問題多發源于基層自身特點

與其他層級領導干部出現作風問題不同，對于上述基層作風方面已經暴露出來的問題，首先應當注意區別分析的是其背后驅動因素的兩個“基層”特點：

一是作為基層面臨的社會環境--熟人社會問題。基層干部流動性較弱，而基層干部身處“熟人社會”，社會關系和職權范圍高度重合，即便是新進入工作崗位的年輕干部工作時間較長以后，不可避免的要和管理服務對象建立較為長期的交往關系。特別是鄉鎮街道干部在直接服務市民、農民時，表現出的形象往往并不是韋伯式的科層官僚體系的冷酷、機械式的面貌，更多的時候表現出的是“經紀”“代理”“保護”等復雜的“官民”關系。這一方面有利于基層工作的開展，解決基層層出不窮的復雜問題；一方面也給埋下隱患，給基層干部吃拿卡要、優親厚友、推諉懈怠等作風問題提供了空間。

二是作為基層存在的內因——干部管理體制問題。目前基層干部管理體制還存在一些缺陷。首先是基層干部選拔任用空間小。領導職數少，級別晉升難，是基層干部普遍反映的問題。許多基層干部在長期的工作中積累了解決各類復雜民生問題的能力，但受限于基層職數，在4、50歲的黃金年齡缺喪失斗志，精神懈怠。其次是薪酬問題。鄉鎮街道等基層單位人員構成復雜，有公務員、事業編人員、村干部還有一些臨時聘用人員。復雜的身份編制以及薪酬制度存在缺陷，同工不同酬現象較為明顯，導致一些基層干部出現心理不平衡，工作積極性減弱的現象。三是權責不明晰。上面千條線，基層一根針，基層干部職權往往較為模糊，上級隨時按照工作任務進行調整，干部接到任務后卻承擔較大的責任，往往缺少及時的支持和監督。

當干部管理體制的問題和熟人社會融匯交織的時候，就產生了在基層層面難以自發解決的負面效果，使得基層作風建設表現出問題隱蔽、頑固、反復多發的特點。首先是內生的監督動力不足。基層干部流動性低，預期前景較為明顯，長期同僚、同事關系，加上復雜的同學、同鄉、同姓、親戚關系，使得不僅在同單位之間，甚至不同單位之間的干部也容易產生非制度化的關系網絡，以至于這些隱蔽關系網絡間發生的利益交換、利益尋租、互相“照應”現象更難以為上級或者關系網絡外的干部發現。即使發現身邊領導、同事出現作風問題，一般都會忌憚于其背后的關系網絡的社會能量而選擇沉默。嚴重的時候，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的現象。其次是外部干擾因素太多。很多干部反映，鄉鎮街道的工作難做，很多時候難就難在熟人干擾太多。來自熟人社會的干擾不一定表現為直接的利益誘惑和容易被查證的權錢交易，很多時候表現為人情壓力，輿論壓力，甚至是暗示的威脅或者誘惑，這些不能言明、沒有實證的干擾使得基層干部在缺少制度化的支持和監督時容易出現上述作風問題。

引入巡察制度是加強基層作風建設的關鍵一招

以巡察制度推動基層落實政治要求。巡視巡察制度從一開始就帶有鮮明的政治建設功能屬性。1928年10月，中央發布“第五號通告”，正式頒布黨內《巡視條例》規定巡視的目的“為使上級黨部之一切策略，工作計劃和指導能正確被下級黨部（直至支部）接受和執行。”巡察的本質是政治巡察而不是業務檢查，巡察制度的核心功能是貫徹落實中央決策部署，自然包括中央對作風建設的要求。巡察工作首先要在政治高度上突出黨的領導，在政治要求上抓住黨的建設，在政治定位上立足全面從嚴治黨，對被巡察黨組織進行政治體檢。必須以“四個意識”為標桿，以黨規黨紀為尺子，緊扣“六項紀律”，聚焦黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題，看基層被巡察黨組織貫徹黨的路線方針政策和上級黨委決策部署是否堅決，基層戰斗堡壘作用是否有效發揮，黨組織生活是否正常開展，履行“兩個責任”是否到位。

以巡察制度大力破解基層利益格局。如前所述，基層作風問題往往交織著復雜的基層社會背景和制度慣性，呈現出頑固性、隱蔽性、反復性的特點。創設巡察制度目的就在于為市縣黨委落實管黨治黨政治責任、加強對基層黨組織領導班子及其成員的監督，建設基層作風提供制度性的長久解決方案。但同時，基層巡察是全新的一項黨內監督制度，必然面臨復雜的系統協同過程，而且在基層實踐的組織運作過程中,巡察人員本身就處于“熟人社會”之中，基層巡察的制度有效性面臨著"運動表面化"的趨勢、有著滑向"形式化陷阱"的可能性。為破解熟人社會的利益格局，巡察工作必須要突出問題意識，把群眾反映強烈、信訪舉報量大的單位和部門、部分干部，以及損害人民群眾切身利益的突出問題作為巡察重點。緊盯扶貧救濟、工程建設等領域的重點部門和重點崗位，針對被巡察黨組織的決策權、審批權、執法權、人事權等找準問題，以具體問題為突破口，整治基層作風問題，以巡察制度切實解決基層不正之風和腐敗問題，有效促進全面從嚴治黨向基層延伸。

推動基層作風改進應加強巡察方式方法創新

一是注重發揮群眾力量，通過巡察制度加強各級黨委同人民群眾的血肉聯系。基層干部直接面對群眾，作風如果出現問題，群眾了解最為準確。而很多調研都顯示，基層群眾特別是農村偏遠地區，群眾對中央、省、市的黨委政府的信任程度明顯超過對縣、鄉、村等基層工作人員的信任。巡察制度的創立意味著上級黨委有了制度工具可以跳過中間環節，直接、有效的從群眾中了解基層黨組、黨員的作風問題，群眾有了制度化的渠道可以合理合法的對基層情況進行反映，這種雙向互動有助于突破原有的科層化的組織制度阻礙。為推動基層作風建設打破原有利益格局和灰色社會關系網，巡察工作應該針對基層熟人社會、老好人主義盛行等的現實情況，繼續深入開展創新式的“提級巡察”、“交叉巡察”等中央新提出的巡察方式，針對基層熟人社會干部群眾不愿、不敢反映問題等情況，主動到群眾中“走親戚”“嘮家常”“掏心窩”，最大限度消除干部群眾思想顧慮，把突出問題挖出來，著力破解基層熟人社會監督難題，通過巡察制度加強各級黨委同人民群眾的血肉聯系。

二是注重發揮制度力量，通過巡察制度補齊基層權力監督的短板。當基層自身監督力量受到各類因素影響干擾的時候，外部力量的介入成為有效制度救濟。巡察工作應當著眼于制度建設，把黨風廉政建設巡察變成黨員干部遵章守紀的“緊箍咒”，成為推動從嚴治黨責任落實的“傳導器”和有效強化黨內監督的“千里眼”。要完善巡視巡察上下聯動機制，增強巡察監督的力度、廣度和深度，增強巡察針對性，堅持全面巡察與專項巡察相結合，集中巡察與常規巡察相結合，科學制訂方案，確保巡察不留死角和空白。巡察人員應提前與財政、發改、審計等部門進行事前溝通，分析被巡察對象權力清單和權力行使風險點，抓住關鍵環節。對發現的基層作風問題著力查原因、強監管、堵漏洞，進一步扎緊扎牢制度的籠子，使制度更加成熟定型，充分發揮巡察‘利劍’作用，凈化基層政治生態。

三是注重發揮震懾作用，通過巡察成果運用推動基層作風迅速改善。近年來各級黨委高舉反腐利劍，查處了一大批“小官巨貪”，在基層形成了巨大的震撼作用。要通過巡察制度，進一步加大整治群眾身邊不正之風和腐敗問題力度，把利劍直插基層，真正打通全面從嚴治黨“最后一公里”。問題導向是巡察工作的生命線，要直奔主題、精準發力、全面問診，把面上了解與實地印證相結合，搜集意見與調查核實相結合，受理舉報與移交線索相結合，讓基層中存在的隱性作風問題露出真容、顯性問題挖根見底。通過提高巡察發現問題、反映問題、分析問題、聚焦問題、解決問題的能力和水平，真正做到發現問題，形成震撼。要持續強化巡察成果運用，做好巡察“下半篇文章”讓利劍高懸、震懾常在。