少數民族貧戶脫貧的法治保障探究

周鴻煥

(中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074)

一、民族鄉村扶貧法治化概述

自十八大以來，我國扶貧攻堅成績舉世矚目，總計減貧6000多萬人，且貧困發生率從10.2%下降到4%以下。而我國少數民族群體貧困發生率高于漢族群體，2013年11月，習近平在湖南湘西土家族苗族自治州調研時，首次提出了“精準扶貧”的理念，推動著我國扶貧事業從“粗放開發向精準導向”轉變。

2015年11月，以習近平為核心的黨中央要求“決不讓一個地區、一個民族掉隊”。2017年10月，黨的十九大報告也指出：2020年要保障農村貧困人口在現行標準下實現脫貧，這表明少數民族群眾脫貧與農村地區脫貧一直是黨中央扶貧攻堅的重點，而兩者交叉于民族鄉村領域。

基于此，“送法下鄉”與“迎法下鄉”成了現實需要，通過法治激勵讓少數民族貧戶擺脫不合理的宗法、家族及血緣政治傳統等束縛，從小農意識、散漫無序、落后文化認知中解放出來。

二、民族鄉村精準扶貧的法治阻礙

(一)扶貧立法供給不足

我國針對少數民族群眾與民族地區的扶貧內容規定，散見于《中華人民共和國憲法》、《民族區域自治法》，同時我國還沒有一部統一的扶貧法律規范，而對于貧困人口的開發和貧困人口的權益保障大多散見于《農業法》與地方扶貧的相關條例之中。

另外，國家出臺了一些單行法律，加強了對民族地區的資源利用和保護開發，如：《水土保護法》、《自然保護區條例》等，但上述法律法規存在“政策性強而規范性不足”、“立法分散而缺乏統一與規定”等問題，無法滿足當前扶貧法治需求。

此外，針對民族鄉村精準扶貧方面，雖然有些省市針對性的制定了針對少數民族的地方扶貧開發條例和其他政策性文件，但這些條例大都比較籠統，無法真正滿足現階段的扶貧法治需求，但全國人大及其常務委員會沒有制定能夠在全國范圍內實施和統一的扶貧法規。

(二)權利保護激勵不多

目前，我國民族鄉村居民存在權利貧困狀態，因長期以來，黨的基層組織、行政組織管控著農村的社會治理，行政化色彩較濃。同時民族鄉村農民文化程度低的內因加重了貧困群體的貧困程度，這些權利貧困的特征體現在主客觀方面，如：維護和救濟權利的渠道不足、貧戶參與程度低在填寫貧困檔案時并不積極、不了解扶貧項目也不積極參與、對村委會的民主決議與公民的態度冷漠等。

另外，民族鄉村的權利貧困危機源于司法救助形式單一、司法救助資金短缺及執行力量不足等問題，如：當前對于民族鄉村的“送法下鄉”實踐中還停留在以普法為主流的宣傳階段，但法律公共服務的供給不足。

此外，在農村精準扶貧過程中部分基層干部在具體執行時，往往不顧貧戶的貧困實際狀況與需求，追求自身利益最大化，有可能誘發違法犯罪等風險，損害了扶貧對象的權益，使得權利保護激勵存在阻礙。

(三)權力運行規制不夠

依法治貧有助于揚棄扶貧權力的“雙刃性”，改善貧困主體的弱勢屬性，從而保障精準扶貧的長效發展。同時在精準扶貧的第三方評估中，公權力機關在具體實施中往往對第三方評估具有偏好性，易導致在精準扶貧評估主體選擇上的不公正的風險，從而減損了精準扶貧的效果。

另外，在農村精準扶貧過程中部分基層干部在具體執行時，會出現不顧貧戶的貧困實際狀況與需求，追求自身利益最大化，從而誘發違法犯罪等風險。加之，相關行政監察等監察委工作人員在農作基層建設活動時，容易受到農村相關干部的干擾，反映權力運行規制仍有不足。

此外，政府的部門權責不清，責任劃分也不夠清晰，可能存在弄虛作假之象，如：扶貧的資金管理混亂、政府權責不清、濫用職權現象普遍、各部門的工作不協調及行政責任的追責困難等。

三、民族鄉村精準扶貧的法治對策

(一)牢固扶貧的法治基石

2015年，國務院明確要求“推進扶貧開發法治建設”等系列指示，通過專門立法的方式使得精準扶貧有法可依，結合我國在精準扶貧實施中積累了大量經驗與客觀數據，用法治基石來穩固扶貧的長效機制，以法律為基礎，以權利保障為重心，不斷完善扶貧的法治機制。

另外，以《憲法》為根本、《民族區域自治法》為基礎及其他部門有關規定為補充，形成民族鄉村自身的特色扶貧賦權與法律法規體系，加強民族鄉村扶貧法律體系的規范性、針對性及統一性。

此外，根據《村民委員會組織法》和《公民道德建設實施綱要》的有關規定和要求，并結合村民自治章程制定村規民約及精準扶貧的民族優惠政策，同時考量民族鄉

村基層政權的特殊性，將民族鄉村政策經驗、鄉規民約合理吸納上升到法律位階層次，如：《福建省“福建土樓”世界文化遺產保護條例》(2011)第4條第三項針對民族村落的歷史文化資源、傳統知識資源，允許村規民約的自治細化管理，在相關方面具有普遍性的指導價值。

(二)完善扶貧主體的激勵賦能

激勵理論是論證公共產品保護合理依據的主要理論。我國精準扶貧中政府是公共產品的供給者，同時扶貧對象成為精準扶貧公共產品的受用者。在我國需要注重貧困人口法治觀念的培養，激發全社會參與扶貧積極性，發揮政府在精準脫貧工作中的正向激勵，如：提升村民的法律素養，在通識教育中增加法律的教學內容。

另外，扶貧對象對嚴重干擾脫貧工作進程中存在的違法違規行為予以負向激勵，如：通過說服、訓誡及教育等方式進行無強制性的負激勵。同時采取減少政策福利，限制消費行為對于“情節嚴重者”與“扶貧違規累犯”予以強制性的負激勵。

此外，在物流與交通基礎設施完善的前提下大力發展電商扶貧，將民族鄉村的特色產品優勢轉化為經濟動能，夯實產業扶貧，不斷創新電商扶貧模式。同時注重新經濟運用中的法律風險防控，增強《合同法》、《電子商務法》及《網絡安全法》等政策法規的普及與同時增大相關法律服務的供給，以此滿足夯實扶貧區域的資源賦能需求。

(三)完善行政主體的權力規制

在扶貧中聯合組織紀委、監察局、財政、扶貧、審計等

部門，采取明察和暗訪相結合的方式，對各部門開展精準扶貧、干部駐村幫扶明察暗訪。同時針對扶貧單位和干部制定考核辦法和法律責任追究辦法在具體工作開展中依法積極的行使職責，對于違法違規行為，嚴格依法處理。

另外，在精準扶貧中由上級扶貧開發領導小組跟蹤督查，對脫貧攻堅中出現的不作為、慢作為及亂作為行為進行查處。對精準扶貧工作敷衍塞責、弄虛作假的單位和個人采取通報批評、限期改正，以及黨紀政紀處分等措施處理。

此外，在精準扶貧中可以采用政府購買評估服務的方式，來有效保障評估主體的獨立性、客觀性及公正性吸納具有多元性主體參與評估環節。同時充分運用民主程序與機制充分保障扶貧對象的知情權、表達權及參與權，進一步促進扶貧評估的實效。

四、結語

少數民族貧困群眾的脫貧致富，關涉民族團結與繁榮之大局，將其納入法治軌道是依法治國之要義。基于扶貧法治阻礙之現狀，我國需通過加大精準扶貧的立法保障、強化貧戶權利的賦能機制及完善行政主體的權力規制，探索科學路徑為扶貧提供法治護航。