縣級政府投資項目管理存在的問題及改進建議

樊志軍

近年來，隨著經濟社會的發展和國家實施脫貧攻堅、鄉村振興等戰略要求，政府投資項目的規模和數量越來越大。進一步加強政府投資項目管理，對于促進經濟社會發展，推動深化改革，提高政府投資績效等方面都具有十分重要的作用。在近兩年的審計工作中發現，縣級政府投資項目在建設程序、招標投標、工程實施管理、合同管理等環節存在一些亟需解決的問題。

縣級政府投資項目管理中存在的主要問題

（一）建設程序方面

1.基本建設程序不規范。項目建設須經歷項目建議書、可行性研究、初步設計、招標投標、工程施工等多個階段，按批準的概算投資建設。個別項目未履行必要建設程序就開工建設，邊設計、邊施工、邊變更，對變更的必要性和合理性缺乏論證和監督，對變更造成的損失浪費無相應的制約，工程造價超過批準的投資額度，投資效益較差。某市政道路建設項目，由于前期缺乏對設計合理性的論證，導致施工過程中多次變更，造成損失浪費，投資效益差;部分項目單位執行國家建設項目投資計劃意識不強，在項目批復、投資計劃下達后，未經原審批部門批準，擅自要求設計單位修改設計文件;部分項目單位對監理工作認識不足，或為了降低投資成本，減少辦事環節，不按規定實行工程監理制度。

2.項目前期地質勘測不到位。審計中發現，部分建設項目前期準備工作不充分，地質勘測不細致或未進行地質勘測，導致基礎或工程結構發生重大變更，造成工程停工延誤工期，增加投資額。某保障性住房建設項目，由于地質勘測不到位，基槽開挖至設計標高后，發現地質情況與地勘報告不符，造成基礎設計變更和停窩工;某單位業務技術用房建設項目，由于地質勘察單位失誤，基礎設計與實際地質要求不符，造成基礎設計變更和施工單位停窩工。

3.擅自擴大規模、提高標準、增加建設內容。部分項目單位為了追求裝飾裝修效果，未經審批擅自擴大建設規模、提高建設裝修標準，增加計劃外工程;部分項目單位不及時辦理工程變更手續，擅自擴大建設規模、增加建設內容，導致工程造價增加;部分已批復項目未按期開工建設，引起征地拆遷、人工費、材料費等發生變化;部分項目設備選型、主要材料選用發生重大調整，部分項目由于政策因素、價格波動以及不可抗力等情形引起投資變化等。

（二）工程招標投標方面

1.監管部門職責落實不到位。招投標行業監管部門如住建局、交通局、水務局均承擔項目建設任務，部分監管部門未制定招投標活動監督檢查計劃，也未開展定期（或不定期）對招投標活動的監督檢查，縣招標辦監管力量與任務不平衡，在招投標活動監管上存在缺位，以上原因造成縣級建設項目招投標活動存在較多問題。

2.招投標活動組織和實施環節亟待規范。建設單位勘察設計、監理應招標未招標，未經批準邀請招標，虛假招標，未按規定組建評標委員會等;招標代理機構違規收取投標保證金，招標公告、中標公告內容不完整，招投標檔案資料不規范等;投標企業圍標串標，資格審查中弄虛作假等。

（三）工程實施管理方面

1.未辦理工程質量監督手續。部分項目單位對項目建設程序不熟悉，質量控制意識不強;或人為因素簡化辦事流程，不按規定辦理工程質量監督手續。

2.建設單位投資控制意識淡薄。部分項目建設單位缺乏成本控制意識，對建設項目的經濟指標未進行市場調研和預期分析，未對設計單位提出合理的造價指標，在項目設計時未進行有效的造價控制;部分項目管理或建設單位負責人責任心不強，不重視工程造價管理工作;一些重大建設項目時間緊任務重，建設單位為了趕進度，對施工單位提出的設計變更、工程量及材料價格簽證等增加的投資重視程度不夠，如某保障性住房項目為多層樓房，設計單位未合理考慮保障性住房保障對象及縣財政的經濟承受性，設計房屋結構為現澆混凝土梁、柱、板，鋼筋混凝土含量大，嚴重脫離實際。

3.施工圖紙設計不合理。目前縣級尚未建立項目工程勘測、設計等相關中介服務超市，在建設項目的勘測、設計單位選擇上，一部分達到國家規定限額的依法進行了招投標，其余的由建設單位自行決定，不利于擇優選擇設計單位、優化設計方案;設計費的收取與工程投資有直接關系，部分設計單位為了多計設計費、降低設計風險而采取相對保守的設計，脫離實際導致建設標準過高;部分設計單位存在套用資質現象，設計人員對擬建項目了解不夠，出具的設計圖紙與建設項目實際情況不符，設計變更后造成施工工藝和工程量發生較大變化，增加了投資額度，如某道路建設項目由于設計單位對圖紙審查和專家評審意見未予以充分考慮采納，對建設項目所處的地理位置和交通通行實際情況考慮不周，所設計的道路基層施工難度大，養護周期長，該設計未充分考慮新舊路面的坡度銜接問題，實際施工中屢屢出現工程變更。

4.預算編審不規范。部分建設項目預算編制及預算評審偏離實際，由于對材料價格掌握不準或對設計文件理解偏差，導致主要材料單價與市場價格相差較大;為了達到項目批復等原因，人為降低材料單價或綜合單價報價，導致工程最終決算價格與招投標價差異較大;個別項目為了單純追求審減率，項目預算評審時大幅度壓縮工程量、材料單價或綜合單價，造成潛在的價格風險。

5.建設單位管理制度不健全。部分建設單位未制定或落實相關管理制度，建設項目領導小組分工不明確、職責權限不清;由于缺乏一定的工程專業技術人員，對有關隱蔽工程、重大設計變更的影像資料、原始測量記錄等重要資料過度依賴施工、監理單位，對工程質量、工程資料、合同履行、造價管理等方面缺乏有效監管，出現以簽證替代變更、甚至重要原始測量記錄缺失等現象，導致在竣工決算審計、審核時核實取證困難較大。

（四）合同管理方面

1.部分建設單位不依照招標文件簽訂合同，對工程價款及其調整辦法未予約定或約定不清楚，在工程完工辦理竣工決算時產生矛盾和糾紛。

2.部分建設項目合同條款不規范不嚴謹，對于定額套用、費用計取、材料供應、質量標準、工期進度、安全施工、結算方式、質保期限、違約責任等主要條款約定不明確;對重大變更或材料價格發生較大波動等情況沒有做出具體規定、或雖有約定，但未嚴格執行，導致投資額大幅度增加。

加強政府投資項目管理的幾點建議

（一）建立健全政府投資有關制度。要盡快制定相應的政府投資項目管理辦法，建立健全建設單位內控制度，對政府投資項目的立項審批、招標投標、施工和工程質量、資金籌集使用、投資績效評價等方面進行監督管理，明確職責分工，落實具體責任;進一步規范建設程序，加強項目管理，確保工程質量，提高投資效益。

（二）科學合理地進行項目論證，確保政府投資的經濟性。規范建設程序，做好項目前期論證工作。加強對工程建設可行性研究報告和設計概算的審查力度，項目單位應在充分論證調研后，與周邊地區的同類建設項目做橫向比較，與縣域內的同類項目做縱向比較，結合物價、人工等漲幅因素，根據縣域實際情況和擬定建設項目的行業指標、相關標準編制可行性研究報告;組織相關部門和專家進行科學合理的論證，充分聽取和采納有效、合理的建議，優化項目設計，對初步設計深度不夠的項目不予批復。建立健全項目設計論證、審核制度，各行業主管部門應會同項目建設單位，通過招投標或建立資源庫的方式擇優選擇設計單位，組織相關部門和專家進行科學合理的論證，優化設計方案;實行圖紙審查制度，對設計方案和施工圖設計進行嚴格的審查。建設單位應做好前期數據采集及調研工作，通過對審計、財政部門歷年審計和評審的工程預決算數據分析，并合理考慮物價漲幅、人工費和機械費的政策性調整因素，提出經濟指標范圍供設計單位參考，有效控制工程造價。

（三）嚴格遵守建設程序，認真細致地開展勘察工作。加強對勘測工作的管理。要通過招投標或建立資源庫的方式，擇優選擇勘察單位，并依法簽訂合同，明確責任要求，對勘察單位進行必要的約束。以嚴謹周密的工作態度，做好地質勘察工作，對地質勘察的結果要認真審核，嚴格把關，必要時候可以邀請相關專家對勘察報告進行核準。各行業主管部門，切實履行監督監管職責，對于未履行基本建設程序，手續不完整，配套設計不全的項目不得開工建設，杜絕“三邊工程”（邊勘測，邊設計，邊施工）的發生。

（四）嚴格執行政府投資項目預算評審制度。應嚴格執行評審預算評審制度和最高限價審定制度，財政部門要加強預算評審工作，以節約建設資金提高投資效益為本，掌握最新造價管理技術，動態管理及時更新主要建設材料、設備價格，建立縣級材料信息庫，有效的控制工程成本;進一步加強工作人員專業水平教育和職業道德建設，不斷提高預算評審質量，避免預算漏項、減少暫定價項目，為建設單位編制預算和最高限價編審，進行造價控制提供積極有效地保障。

（五）強化項目績效考核管理，實行責任追究制度。對重點工程和重大項目應納入年度考核，加強監督檢查，客觀公正地進行測評，綜合分析評價效益，包括經濟效益、社會效益、環境效益等。嚴格實行績效考核管理，將政府投資建設項目年度績效考核結果報告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調整干部的重要依據;做到獎懲分明，賞罰有度。對建設項目法人在項目決策、招投標、財務管理、工程造價、預算和決算、投資績效等方面存在重大決策失誤，管理混亂造成嚴重損失浪費以及建設過程中存在違法亂紀的問題，嚴格依法依規予以處理問責。

（六）強化政府投資項目審計。加大全過程跟蹤審計力度，充分發揮審計機關在政府投資項目建設過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。加強對工程預算、最高限價、合同簽訂、隱蔽工程、設計變更、工程簽證、索賠等項目的審計，加強審計監督和處理處罰力度，揭示投資管理體制和制度方面的問題。強化建設項目竣工決算審計，核實工程造價，做到工程量計算準確，要進行認真的調查和實地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、工程變更簽證及合同等有關材料，對工程決算進行逐項審查驗證;綜合單價計價準確，應按照招標投標文件、工程定額及有關工程資料進行復核，審查綜合單價的合理性、合法性，核實工程造價;材料價差認定準確，對施工單位竣工結算中的材料價差進行審核，對定額中和招標文件中無明確規定的材料價格，應進行市場了解，并將了解情況與發包、承包雙方對接;通過審計使虛增工程量、高估冒算等現象得到有效遏止，確保財政資金的真實性、合法性、效益性。

（作者單位：延安市富縣審計局）