政府會計改革與政府審計的互動

覃思

2019年，由財政部頒發(fā)的《新行政事業(yè)單位會計制度》正式施行。此次改革的實質(zhì)是以實現(xiàn)績效最大化為政府財務(wù)發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)一了行政事業(yè)單位的財務(wù)計量口徑，建立起了系統(tǒng)的財務(wù)會計和審計政策支撐。“雙基礎(chǔ)”、“雙核算”和“雙功能”是此次改革的核心基礎(chǔ)。新會計制度從根本上改進了固定資產(chǎn)核算不完善、賬實不符造成國有資產(chǎn)潛在流失、各單位計量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一不具備可比性、財政預(yù)算決算報告內(nèi)容不能向公眾清晰表達該年度實際財政支出意圖等問題，同時，也對政府審計提出了新挑戰(zhàn)、新要求。

政府會計改革對政府審計的影響

（一）政府會計改革為政府審計提供制度基礎(chǔ)和會計資料。此次改革之后，會計環(huán)境發(fā)生了較大變化。以往在政府審計過程中，存在諸多制度空白、條例不清等歷史遺留問題，直接影響了審計質(zhì)量和效果，造成巨大的審計風(fēng)險隱患。審計工作向來是依法開展，此次改革解決了制度層面的供給缺失，從會計角度明確了國有資產(chǎn)的計量、防控了地方隱性債務(wù)增量和控制成本的使用等，特別是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、固定資產(chǎn)投資審計和各類績效審計提供了更多可參考性的原始會計資料。“雙報告”的改革形式，也為政府資產(chǎn)管理、財政資金運行、財務(wù)風(fēng)險和政府行為提供了更多可借鑒的數(shù)據(jù)，政府審計以此進行政府財務(wù)管理責(zé)任和政府績效管理責(zé)任分析。

（二）政府會計改革倒逼審計人員知識更新，推動審計工作提質(zhì)增效。改革在審計方面的微觀影響是通過重構(gòu)政府會計核算模式，引入“雙核算”、“雙軌制”，政府財務(wù)報告信息質(zhì)量的提升推進審計信息市場的建設(shè)，能夠在審計全覆蓋的要求下，促使審計資源配置的高效率，從而能夠?qū)徲嫳O(jiān)督提質(zhì)增效。宏觀影響是基于政府的公共資源受托責(zé)任要求，不斷加大和動態(tài)協(xié)調(diào)審計監(jiān)督的深度和廣度。隨著政府總體財務(wù)體系的順利構(gòu)建，政府審計目標(biāo)將會根據(jù)國家治理環(huán)境的改變而出現(xiàn)改變，不管是審計內(nèi)容，還是審計職責(zé)都得到了擴充，審計全覆蓋內(nèi)容得到進一步優(yōu)化。

政府審計推進“雙軌制”政府會計改革

（一）有利于促進政府治理和財務(wù)管理制度的匹配。近年來，政府不斷增強政務(wù)工作透明度，加強民主監(jiān)督管理力度，保障群眾對政府工作的知情權(quán)。政府審計就是通過檢查監(jiān)督的形式，從內(nèi)部去幫助政府機關(guān)規(guī)范財政資金的使用，并定期將審計結(jié)果對外公示。但是，在具體的審計實務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)了諸多問題，比如財政預(yù)算、決算報告內(nèi)容不能清晰表達該年度政府的實際財政支出意圖;政府國有資產(chǎn)計量不規(guī)范;政府債務(wù)計量模糊等。從某種角度而言，民眾只能通過關(guān)注政府財政支出的走向去了解政府具體通過哪些方式、對哪些領(lǐng)域進行管理。如果所謂“陽光政府”公示的各項財政支出項目并不能清晰準(zhǔn)確詮釋其支出意圖，就無法真正讓民眾感知到政府治理的力度和決心。由此可見，政府財務(wù)預(yù)算、決算指標(biāo)的規(guī)范異常重要，這直接關(guān)系到政府治理效果。

（二）有利于促進政府財務(wù)管理的規(guī)范化。政府審計已經(jīng)擺脫了過去的“查賬本”“審領(lǐng)導(dǎo)”的審計方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿槐O(jiān)督政府的政策實施。它存在的價值在于站在一線看政府如何高效使用納稅人的錢達到“取之于民、用之于民”的效果，領(lǐng)導(dǎo)干部在研究公共管理問題時是否敢作為、真作為，在推行重大民生項目過程后是否達到便民惠民的目的。完成整個環(huán)節(jié)最重要的連接點就是錢的使用。以往記賬方式下形成的政府年度財務(wù)報告，沒有考慮到貨幣資金的歸屬期，造成本期的收入或支出無法配比，無法真實反映年度預(yù)算、決算;沒有使用歷史成本記賬原則，導(dǎo)致會計信息口徑差異性，因而無法真實反映行政事業(yè)單位成本效益。顯然單一的政府預(yù)算管理體系并不能夠適應(yīng)領(lǐng)域擴充、內(nèi)容交叉、核算口徑不統(tǒng)一等現(xiàn)狀。政府會計改革呼之欲出。

政府會計改革和政府審計互動的政策建議

黨的十九大報告指出，政府財務(wù)管理的目標(biāo)是財政資金使用的績效最大化，實現(xiàn)全面績效管理。首先，財務(wù)管理的基礎(chǔ)來自會計提供的信息。采用歷史成本計量、權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)，才能夠保證會計信息質(zhì)量的可比性、可靠性、可理解性、相關(guān)性、實質(zhì)重于形式等原則。這都基于政府會計使用“雙基礎(chǔ)”——權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制進行計量。其次，政府財務(wù)管理的獨特性在于其具有“雙功能”——財務(wù)會計和預(yù)算會計。新增的財務(wù)會計功能是為了使會計信息更加具有有效性、可比性，會計信息披露的數(shù)據(jù)可以作為評價政府績效提供給外部受托責(zé)任方。最后，財務(wù)管理最終要通過“雙報告”——年度綜合財務(wù)報告和預(yù)、決算報告去實現(xiàn)。政府財務(wù)管理的對象是財政資金，而財政資金的來源、往來賬戶和最終使用效果等就需要政府審計加以把關(guān)。

（一）加強財務(wù)主管或“一把手”推進改革意識。財務(wù)管理的效果不僅體現(xiàn)在提高資金使用效率、出色完成部門工作業(yè)績上，在行政事業(yè)單位的有效運用，還能夠提高財政預(yù)算支出、預(yù)算執(zhí)行的利用率，從而真正實現(xiàn)“取之于民、用之于民”的效果。從領(lǐng)導(dǎo)層面重視改革的推行，能夠加速改革的實施進程，無論從效率還是效果上都有了保障。

（二）加強行政事業(yè)單位會計人員理論學(xué)習(xí)，逐步建立健全政府財務(wù)報告制度。“雙報告”制度的全面推行，旨在向內(nèi)部、外部提供更加全面、系統(tǒng)的財務(wù)報告，完善民主社會監(jiān)督體系。健全財務(wù)報告制度的前提：一是統(tǒng)一行政事業(yè)單位會計人員財務(wù)會計的計量口徑，要加快改革步伐，更新財務(wù)記賬軟件、記賬科目。二是行政事業(yè)單位會計人員還應(yīng)加強對非財務(wù)內(nèi)容的表述，特別注意財務(wù)會計信息和財務(wù)管理信息協(xié)調(diào)，一方面是能讓社會公眾“讀懂”報告，一方面近年來隨著政策性目標(biāo)任務(wù)的不斷增多，各類政府專項、績效審計需要融通該信息的協(xié)調(diào)配合。

（三）政府會計改革和政府審計監(jiān)督的落腳點在加強政府財務(wù)管理上。政府會計改革之后形成的新政府會計制度作為制度基礎(chǔ)，各級審計機關(guān)參照執(zhí)行，審計人員要不斷強化自身能力去適應(yīng)改革的變化，在政策性審計、專項審計和績效審計方面提出更有利于促進政府財務(wù)管理的意見建議。同時將政府財務(wù)運行轉(zhuǎn)變?yōu)橐还沈?qū)動力，在保護國有財產(chǎn)、杜絕政府隱性債務(wù)和提高政府資金使用效率等方面發(fā)揮其職能。加之相匹配的審計監(jiān)督，可以優(yōu)化政府財務(wù)管理的需要，重新定義各部門的工作效率和業(yè)績，提高政府管理水平，最終受益于百姓。

（作者單位：寶雞市陳倉區(qū)審計局）