深化國有企業和國有資本審計監督的思考

盧藝

2017年3月，中辦國辦印發《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，提出完善國有企業和國有資本審計監督體制機制，凸顯了國家審計作為制度性安排在國有企業監督中的基礎作用。2018年3月，國家機構改革方案中，國資委的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的相關職責劃入審計機關。當前，國有企業的經常性審計制度未全面建立，境外國有資產審計監督存在薄弱環節，審計資源未能全面有效統籌，部分企業內部審計監督機制不完善，國企審計組織方式和技術方法有待提升，未建立健全國企審計的相關配套制度和工作機制。為了更好地發揮國家審計在國企國資審計中的基礎和保障作用，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，應從以下幾方面重點推進深化國企國資審計：

深化國有企業和國有資本審計實施路徑

（一）從國家治理全局的高度推動審計理念變革，服務國企改革和經濟發展。審計機關開展的國有企業和國有資本審計項目中，90%為財務收支審計和經濟責任審計，側重于對企業的財務規范程度、經營效益及領導人員履職情況進行審計，對于國家各項政策措施落地、企業治理結構、行業發展及國資監管部門履行職能、越位缺位等問題關注較少，審計思路仍集中于企業財務收支和經營的微觀領域，在國民經濟發展和國企國資改革等宏觀領域發揮作用和成果應用相當有限。各級審計機關應進一步推動審計理念變革，促進審計思路從微觀向宏觀轉變，利用審計的宏觀視野，為促進國有企業改革、促進地方經濟發展服務。

（二）從完善國資國企審計監督體系的角度，明確審計機關的審計主體地位。對國有企業和國有資本進行審計是憲法和審計法賦予審計機關的法定職責，審計機關在國有企業審計中的地位和作用是其他任何審計主體都無法替代的，與其他政府部門如國資部門、財政部門組織的“出資人審計”、財政專項資金審計等有本質區別。因此，必須明確審計機關在國企審計中的主體地位，推進審計機關全面履行國企審計和國資審計職能。

（三）圍繞新一輪國企改革方向和重點謀劃工作布局，落實企業審計重點內容。國有企業資產規模大、涉及領域廣，國有企業混合所有制改革之后，產權將出現多元化的特點，這從客觀上要求國企審計重點關注改革性、經營性、監管性以及責任性等審計目標。審計機關要圍繞新一輪國企改革的要點，以“管資本”為主線，圍繞國有企業、國有資本、境外投資以及國有企業領導人員履行經濟責任情況，制定計劃，組織資源，采取多種形式實施多層面、多方位的審計，全面有效實現國企國資審計監督全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴。

（四）加強企業審計資源整合，改進審計方式方法。一是加強企業審計資源統籌和應用，形成監督合力。在國家審計開展之前、之中都可以利用其他部門和機構審計和監管的成果，但要注重核查和甄別質量，特別是對于一些重大或特殊的事項的審計，審計機關要牽頭，與外部審計、內部審計、外部監管部門等充分溝通協作，暢通審計成果的利用渠道。二是改進項目計劃和審計組織管理方式，加快信息化建設提供技術支撐。探索建立審計“一體化”工作機制，實現多專業有機融合、多層級優勢互補、多部門高效協同;優化內設機構，推進業務流程再造，創新審計方式方法，采取“1+N”的組織方式深化審計項目和審計組織方式“兩統籌”，運用大數據技術和建設數據庫及審計信息平臺等。

（五）探索人才培養機制，加強隊伍建設。審計機關的企業審計人才隊伍數量少、結構性矛盾突出，要堅持以人為本，加強黨的建設、企業審計隊伍建設和作風建設，有計劃、分步驟、有重點地開展審計干部能力素質提升工程，探索審計機關的企業審計干部與國資、財政、紀檢等企業監管干部、大型國企內部審計干部的雙向交流渠道，推動企業審計干部隊伍整體素質的提升。

深化國有企業和國有資本審計監督的機制創新

（一）以服務國家治理為目標，以審計資源統籌和審計模式創新為抓手，形成將國企國資審計全覆蓋融入國企改革發展大局的經常性審計工作機制。各級審計機關應結合各級國企分布和行業實際，加強對國有企業和國有資本審計工作的統籌謀劃，摸清審計對象的基礎，對國有企業的功能類別、資產規模和戰略地位進行區分，從而確定重點審計對象和審計頻次，制定國有企業和國有資本審計計劃中長期規劃和年度計劃，從制度上明確審計頻次，如規定對國有企業3-5年至少審計1次，對國有企業主要領導人員履行經濟責任情況任期內至少審計1次等。加強國有企業和國有資本審計與其他專項審計的融通，將國有企業財務收支審計與國有企業主要領導人員經濟責任審計、國有資本經營預算審計、重大政策落實情況跟蹤審計等相結合，實現項目統籌安排，協同實施。對管理層級較多的國有企業，審計機關重點審計一、二級企業和重大投資項目，構建國家審計、社會審計、內部審計等相結合的國企國資審計監督體系，實現審計全覆蓋。

（二）以創新境外審計工作機制為重點，以境內外審計有機結合、探索境外審計全覆蓋為切入點，全面保障境外國有資產安全。審計機關應加強對境外資產的審計監督，堅持境內審計和境外延伸一體化，積極推動建立境外國有資產經營管理數據、資料的境內報送和歸集制度，逐步推進對境外國有資產審計全覆蓋。對國有企業境外國有資產的審計，審計機關可以綜合考慮審計經費、審計人員構成、審計期限等因素，采取在境內查閱、審核、分析有關資料和詢問有關人員等方式為主，根據審計需要以及國際慣例、所在國（地區）法律規定等情況，赴境外進行現場核查和審計取證為輔的方式開展。此外，審計機關可以通過對境外國有資產監管機構（國資監管部門、商務部門、駐外機構等）的審計，從體制機制上發現問題，從問題的源頭上提出解決的對策和方法，通過倒逼的方式促進和推動監督機構更好的履行職責。

（三）以審計大數據建設和案例庫建設為平臺，提升企業審計信息化水平，提高企業數字化審計建設的效率和功能。積極探索利用大數據技術的途徑，加強智慧審計，加強數據綜合利用力度，探索構建國有資本運營的數據綜合利用平臺，建立分行業、分領域的審計對象數據庫，積極運用大數據技術實施經常性審計，加大數據集中和關聯分析力度，探索現場審計作業與后臺數據分析一體化的數字化審計方式，在確保數據信息安全前提下，探索對重點企業實施聯網審計，推進對國有企業的計算機信息系統安全性、可靠性和經濟性的審計;在做好保密工作的基礎上，應逐步建立國有企業電子數據定期報送制度，運用大數據預警和分析功能，借鑒預算執行跟蹤管理的方法，對國有企業經營動態進行監控和分析。

（四）以建立完善企業內部審計管理模式為依托，形成指揮有力的企業內審運轉機制，為完善企業內部監督體系提供有力支撐。審計機關和國有資產監督機構應重視對內部審計工作的業務指導和監督，推動國有企業加強對內部審計的組織領導，從建立完善內審機構、建立總審計師制度、建立內審報告制度等三個層面完善國企內部審計工作。一是督促國有企業按照有關規定建立健全內部審計制度，完善內部審計管理體制，建立相對獨立的內部審計機構，配備具有與職責相匹配的專業內部審計人員。二是在大型國有企業集團內部配備總審計師，專職負責國有企業內部審計工作，具體包括內部審計的工作計劃審批、項目管理及質量審核、報告批準和發布、審計整改、案件移送、重大審計信息審核及上報等工作。三是探索并推動國有企業內部審計機構向企業黨組織、董事會負責和定期報告工作機制，每年由內部審計機構提出內部審計工作報告，并提交同級審計機關，由審計機關對內部審計質量進行檢查。

（五）以部門聯動、信息共享和協同監管為目標，建立健全配套機制，構建國企國資市場化、法治化、信息化監管方式。國有企業經常性審計制度的實施，要求建立相關部門和單位的協調制度，構建全面科學的國有企業監督體系。一是要加強國家審計與相關監管部門如國資監管、巡視巡查、紀檢監察、組織等相關部門的統籌協調，建立健全相關信息共享、案件移送反饋等機制，形成各部門共同促進國有企業改革和國資監督的機制。二是探討建立軍地審計部門溝通協調和聯合審計機制。在軍辦企業和軍工產品生產制造較為集中的地區，審計部門可探索建立軍地對國有企業審計的協作機制，建立信息共享機制、建立重大事項協商機制、建立問題線索移送機制、建立聯合審計機制等，形成完整的監督鏈條。三是探討建立異地審計協調機制。按照法律法規要求進一步簡化審計機關在異地對工商、稅務、銀行、房產等相關信息查詢程序，以及與當地審計部門、國資監管、紀檢監察等部門的信息共享和聯合審計機制，提升異地延伸審計效率和效果。

（六）以強化審計整改的制度建設、強化責任追究為重點，落實審計決定執行、責任追究和移送案件部門聯動查處制度，建立完善企業長效風險防范機制。一是推進建立審計整改閉環管理機制，著力解決審計發現的普遍性、傾向性問題。積極協調國資部門，努力營造主管領導重視整改、有關部門聯合整改、審計機關督促整改的良好環境;加強審中即改，在審計項目實施過程中發現問題，立即采取有效措施，督促被審計單位積極進行整改;加強審后促改。細化審計整改措施和流程，重點對審計整改聯動和問責制度、審計結果和審計整改結果運用制度要細化，真正達到“治已病、防未病”的目的。二是健全審計整改責任機制，嚴肅整改問責。各級審計部門應建立整改檢查跟蹤機制，明確國企法人代表作為國企審計整改第一責任人，逐步研究推進整改報告公開。三是推進深化國企改革機制，切實解決國企審計屢審屢犯的困境。國企審計職能從“發現性控制”向“預防性控制”轉化，以國企審計結果問題導向原則完善制度設計層面的問題。

（七）以加強審計成果運用、建立健全審計結果信息公開制度為目標，推動審計監督主動融入社會監督體系，進一步提升企業審計震懾力和公信力。首先，要完善法律法規或內部制度中審計公開的內容，明確規定審計公布的內容和方式以及追責辦法，使審計機關真正做到依法公布審計結果。其次是要全面推行審計結果公告制度，進一步增加國企國資審計公開內容的廣度和深度，以“公開為原則，不公開為例外”，審計機關可以研究探討將審計計劃與審計結果、審計整改情況依法向社會公告的機制，將除涉密事項外的年度審計計劃、審計結果、審計查出問題的整改情況向社會公告，將審計工作完全置于公眾監督之下，同時國有資產監管的相關部門要按相關規定將追責問責情況定期向社會公告;第三，要加強審計整改和移送事項的情況公告，審計機關要跟蹤審計移送事項的查處結果，適時向社會公告。

（八）加強黨建和作風建設，創新企業審計人才培養機制和人力資源統籌機制，鍛造審計鐵軍，為審計工作發展提供堅強保障。鑒于企業審計具有政策宏觀性強、社會敏感性高、影響范圍大等特點以及當前審計人才培養及發展境況，審計機關應根據企業審計的業務特點，創新企業審計人才培養機制和人力資源統籌機制，增加審計隊伍的組織價值，為個人能力發揮和水平提升提供平臺和發展空間，并根據審計職業特點建立分類科學、權責一致的企業審計人員管理制度和職業保障機制，為在新時期下深化國有企業和國有資本審計監督提供堅強保障。

（作者單位：廣東省審計廳）