推進完善農村基礎設施管護運行機制

唐仁敏

日前，國家發展改革委、財政部印發了《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。為準確理解和全面把握《指導意見》有關精神，推動《指導意見》順利實施，記者采訪了國家發展改革委、財政部有關負責人。

記者：為什么要出臺《指導意見》？

答：農村公共基礎設施是促進農村經濟社會持續健康發展的重要支撐，是推進鄉村全面振興的重要基礎。黨中央、國務院高度重視農村公共基礎設施管護工作，習近平總書記指出，要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，推動農村基礎設施建設提檔升級，完善管護運行機制。李克強總理強調，要著力改善農村基礎設施和公共服務，保護和調動億萬農民的積極性創造性，扎實推進農業農村現代化。

近年來，我國農村公共基礎設施建設步伐不斷加快，農村生產生活條件明顯改善。但隨著建后管護任務逐漸增加，農村公共基礎設施管護不到位的問題日益顯現，主要表現在管護主體不明、管護機制不活、管護標準不清、管護經費不足等方面。針對上述問題，按照黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委、財政部會同有關部門和單位，在深入基層調研、開展專題研討、多次召開座談會征求各方面意見的基礎上，起草了《指導意見》，經中央深化改革委員會第九次會議審議通過后，由國家發展改革委、財政部聯合印發實施。《指導意見》對改革創新農村公共基礎設施管護機制進行了全面部署，有利于構建適應經濟社會發展階段、符合農業農村特點的農村公共基礎設施管護體系，有利于全面提升農村公共基礎設施管護水平和質量，切實增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

記者：《指導意見》的總體思路是什么？提出了哪些目標和原則？

答：農村公共基礎設施管護體制改革事關重大、涉及面廣，關乎廣大農民的切身利益。《指導意見》提出，要堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，以推進城鄉公共基礎設施一體化管護為方向，通過機制改革創新，著力解決好農村公共基礎設施誰來管、如何管、經費從哪里來等問題，在全面補齊農村公共基礎設施短板的同時，改革創新管護機制，構建適應經濟社會發展階段、符合農業農村特點的農村公共基礎設施管護體系，全面提升管護水平和質量。

《指導意見》提出，到2025年，政府主導、多方參與、市場運作的農村公共基礎設施管護體制機制初步建立，管護主體和責任明晰，管護標準和規范健全，管護經費較好落實，管護水平和質量顯著提升。到2035年，城鄉一體化管護體制基本健全，權責明確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農村各類公共基礎設施管護基本到位。

《意見》明確了四條基本原則：一是城鄉融合、服務一體。堅持城鄉融合發展，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。政府主導、市場運作。在強化政府責任的同時，充分發揮市場作用，引入競爭機制，鼓勵社會各類主體參與農村公共基礎設施管護。二是明確主體、落實責任。按產權歸屬落實農村公共基礎設施管護責任，統籌考慮政府事權、資金來源、受益群體等因素，合理確定管護主體，保障管護經費。三是因地制宜、分類施策。根據各地區經濟社會發展水平和不同類型農村公共基礎設施特點，科學制定管護標準和規范，合理選擇管護模式，有序推進管護體制改革。四是建管并重、協同推進。按照“建管一體”的要求，堅持先建機制、后建工程，統一謀劃農村公共基礎設施建設、運營和管護，建立健全有利于長期發揮效益的體制機制。

記者：農村公共基礎設施管護涉及的主體較多，請問《指導意見》對明晰管護責任做出了哪些部署？

答：主體明確是落實管護責任的關鍵和前提。農村公共基礎設施產權關系比較復雜，涉及主體多元，需要明晰權屬關系，進行協同管理。目前，大部分地區農村公共基礎設施管護存在投資主體、管理主體、責任主體不明確甚至缺位的情況，缺乏部門協同管護的工作機制，管護工作極不穩定。為此，《指導意見》緊密結合具體實踐，明確了地方政府、行業部門、村級組織、運營主體、農戶等5類管護主體，并逐一明確了各類主體的管護責任，要求地方政府承擔農村公共基礎設施管護的主導責任，各級行業主管部門對農村公共基礎設施管護負有監管責任，村級組織對所屬公共基礎設施承擔管護責任，運營企業要全面加強對所屬農村公共基礎設施的管護，廣大農民群眾既要增強主動參與設施管護的意識，也要自覺繳納有償服務和產品的費用。下一步，還需要地方政府、行業部門和相關企業根據《指導意見》要求，制定本地區、本領域的具體實施辦法和方案，進一步細化明確各類管護主體的具體責任。

記者：類型多、分類難是農村公共基礎設施的一個突出特點。《指導意見》在健全高效的分類管護機制方面有何舉措？

答：由于農村公共基礎設施的分類方法較多，且具有點多面廣、類型多樣的特點，為避免交叉重復、更加清晰分類，《指導意見》采取按經營屬性分類的辦法，即根據農村公共基礎設施運營盈利能力，把農村公共基礎設施分為非經營性、準經營性和經營性等三類，并針對不同類型特點，分類提出管護機制，要求完善非經營性設施政府或村級組織管護機制、健全準經營性設施多元化管護機制、創新經營性設施市場化管護機制。同時，為指導各地結合實際推進管護體制改革，《指導意見》提出梯次推進公共基礎設施城鄉一體化管護，各地區要結合當地實際，確定公共基礎設施城鄉一體化管護的設施類別、工作路徑和時間表，通過統一管護機構、統一經費保障、統一標準制定等方式，將城市公共基礎設施管護資源、模式和手段逐步向農村延伸。

記者：資金投入是提升農村公共基礎設施管護質量的重要保障，《指導意見》在這方面有何考慮？

答：為優化多元的資金保障機制，推動農村基礎設施管護長效運行，《指導意見》重點在三個方面作了部署。一是加快建立政府投入穩定增長機制。中央統籌考慮地方實際和發展需要，加大一般性轉移支付力度，由地方按規定統籌用于農村公共基礎設施管護補助，并向貧困地區、少數民族地區、革命老區、邊境地區等傾斜。地方各級政府要依據管護責任、規模和標準，建立城鄉一體化的公共財政預算支出體制，將應由政府承擔的農村公共基礎設施管護費用納入本級政府預算。有條件的地方對集體經濟薄弱、籌措資金困難的村，適當予以補助。二是拓寬管護經費來源渠道。調整完善土地出讓收入使用范圍，加大對農村公共基礎設施管護的投入力度。農村集體經營性建設用地入市收益，安排一定比例用于農村公共基礎設施管護。規范運用政府和社會資本合作模式，努力開拓市場化籌資渠道。村級組織可通過提取公益金、村民“一事一議”制度等，積極籌措管護資金。探索開展農村公共基礎設施災毀保險。三是完善使用者付費制度。正確處理好使用者合理付費與增加農民支出的關系，逐步完善農村準經營性、經營性基礎設施收費制度。逐步理順農村公共基礎設施產品、服務價格形成機制，充分考慮成本變化、農戶承受能力、政府財政能力等因素，合理確定和調整價格水平，逐步實現城鄉同網同質同價。具備條件的，促進價格由市場形成。

記者：如何確保《意見》提出的政策措施得到貫徹落實？

答：為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》提出了四個方面的保障措施。

一是加強組織領導。地方各級黨委和政府要充分認識深化農村公共基礎設施管護體制改革的重要意義，把加強農村公共基礎設施管護工作擺上重要議事日程，創新管護體制機制，合理把握改革節奏力度，確保各項措施平穩有效落地落實。各行業主管部門要按照職責分工，制定實施方案，細化配套措施，加強跟蹤評估，支持和指導地方相關企業做好改革工作。

二是強化監督考核。開展運營質量和服務效果檢查，保障農村公共基礎設施長效運行。將農村公共基礎設施管護情況納入地方各級黨委和政府鄉村振興實績考核。加強農村公共基礎設施管護資金績效管理，建立健全激勵約束機制。加快推進農村公共基礎設施領域信用體系建設，將建設管護主體和使用者履約情況納入全國信用信息共享平臺，對嚴重失信行為責任主體，按規定實施聯合懲戒，營造誠實守信的市場環境。

三是抓好試點示范。各地區要結合實際積極探索深化農村公共基礎設施管護體制改革的有效形式，選擇本區域內具備條件的地區開展改革試點，不斷積累經驗，發揮示范效應，以點帶面推進改革，防止一哄而上、急躁冒進。要及時梳理成功經驗和好的做法，推廣可復制的典型經驗。

四是注重宣傳引導。充分發揮傳統媒體和新媒體作用，加強法律宣傳和政策解讀，提高廣大農民群眾對使用者付費制度、村民“一事一議”籌資籌勞用于村級公益事業的認識和接受程度，引導農民增強契約意識。暢通意見表達渠道，積極回應各方合理關切。◆