《市場準入負面清單（2019年版）》實現(xiàn)重要突破

陳升

建立全國統(tǒng)一的市場準入負面清單編碼體系

市場準入負面清單通過建立全國統(tǒng)一的清單編碼體系，依托全國一體化在線政務服務平臺，對列入清單的市場準入類審批事項進行賦碼，同時清單編碼與全國政務服務事項的編碼形成一致的映射關系。這有助于市場準入負面清單與全國一體化在線政務服務平臺和統(tǒng)一社會信用代碼體系銜接匹配，打造全國一張清單。

市場準入負面清單許可類事項中，大部分是市場準入行政審批事項。但長期以來，全國各地行政審批事項并未建立統(tǒng)一編碼，各地行政審批在具體實施中存在諸多差異。

一方面，各地審批事項名稱不一，同一審批事項在不同地區(qū)、不同層級表述各異，令市場主體無所適從。另一方面，行政審批的標準尺度差異很大，相關審批事項的辦理流程、審批要件各不一致，具體執(zhí)行尺度更因地而異，容易將地方利益摻雜其中，不利于全國統(tǒng)一市場的構(gòu)建。

此外，各審批部門之間信息封鎖，導致信息資源碎片化。近年來，各部門都很重視信息化建設，都建有獨立的專門業(yè)務審批網(wǎng)，很少與網(wǎng)上審批系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、信息共享，信息資源難以上下、左右、內(nèi)外互通。

此次初步建立全國統(tǒng)一的負面清單編碼體系有效破解上述困境，讓每一項市場準入類審批事項都有一個唯一的“身份證號”，規(guī)范負面清單事項，使清單事項標準化、統(tǒng)一化，同時與政務事項相匹配，為實現(xiàn)清單事項“一目了然、一網(wǎng)通辦”提供了良好基礎。

第一，使清單事項標準化、統(tǒng)一化。通過統(tǒng)一編碼規(guī)則，保障清單事項和清單事項具體措施的編碼唯一性。保障在審批執(zhí)行過程中，不同地區(qū)清單事項的統(tǒng)一性。清單具體措施也是唯一編碼，從而使得審批尺度在全國層面統(tǒng)一。

第二，便于與政務服務事項相匹配。清單事項進行唯一編碼后，進而將清單事項各類信息要素與政務服務平臺各類信息要素一一對應，完全匹配，與全國政務服務事項的編碼形成一致的映射關系。對地方進入國家政務服務平臺辦理的市場準入類審批事項進行核查，沒有賦碼的市場準入類事項禁止開展審批業(yè)務，真正杜絕跑冒滴漏、另搞一套、體外運行，確保了負面清單的落實。同時，清單編碼符合社會信用代碼編碼規(guī)則等規(guī)范性要求，也為將來與全國信用信息共享平臺和數(shù)據(jù)信息共享預留接口。

第三，便于清單事項的有效集成，一網(wǎng)通辦。各地方清單事項形成統(tǒng)一編碼后，又與政務服務事項相映射，實現(xiàn)包括行政審批事項在內(nèi)的所有政務服務事項全部一體化在線辦理，全國統(tǒng)一的清單編碼與全國政務服務平臺有效集成，負面清單信息公開機制建設也與政務服務平臺建設進度相匹配，深度融合、有機銜接、一體推進，有助于形成暢通的跨部門、跨層級、跨區(qū)域運行體系，更好實現(xiàn)信息共享、相互推送、快速反應、聯(lián)勤聯(lián)動。系統(tǒng)整合和標準統(tǒng)一的背景下，全面實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。

市場準入負面清單首次年度動態(tài)調(diào)整成效顯著

國家發(fā)展改革委、商務部在《市場準入負面清單（2018年版）》基礎上，修訂形成《市場準入負面清單（2019年版）》，經(jīng)黨中央、國務院批準，于2019年10月發(fā)布實施。市場準入負面清單制度改革不斷深化，“一年一修，動態(tài)調(diào)整”將成為這項改革的關鍵特征之一。

清單“一年一修，動態(tài)調(diào)整”的目的，就是要確保市場準入負面清單成為一張管用好用的“活清單”，避免負面清單措施落后于時代發(fā)展，淪為“僵尸條款”。一是要根據(jù)“放管服”改革的深入推進、法律法規(guī)的“立改廢釋”等情況，對清單及時作出修改調(diào)整;二是要對市場上出現(xiàn)的新形勢、新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等做出即時的應對，在必要情況下對市場準入政策進行調(diào)整。

市場準入負面清單制度在我國是一個從無到有的“起點式改革”。《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號）要求，制度實施要本著漸進原則，“立足國情、循序漸進、整體規(guī)劃、分步實施，取得可復制、可推廣的經(jīng)驗后全面推開”。“一年一修，動態(tài)調(diào)整”，逐步對清單作出調(diào)整完善，正是這一原則的踐行。

從梳理公布《清單草案（試點版）》開始，我國市場準入負面清單制度，一步步從“摸家底”開始，到《清單（2018年版）》的公布，宣布了制度實施的全面開啟，再到當下公布《清單（2019年版）》，標志著制度開始步入常態(tài)化工作階段，清單不斷地在進行著自我更新升級。

一是清單長度越來越短。《清單（2018年版）》共列禁止和許可類事項151項，總體上比《清單草案（試點版）》原有的328項減少了177項，壓減幅度達54%。此次清單修訂，又在《清單（2018年版）》的基礎上，根據(jù)“放管服”改革進展，將“消防技術服務機構(gòu)資質(zhì)審批”“職業(yè)技能考核鑒定機構(gòu)設立審批”“養(yǎng)老機構(gòu)設立許可”“社會福利機構(gòu)設置許可”等措施放開。同時，還進一步明晰市場準入負面清單定位，在逐項審查的基礎上，移出了一些不符合清單定位的措施（比如：“船舶安全檢驗證書核發(fā)”“打撈或者拆除沿海水域內(nèi)沉船沉物審批”等）。經(jīng)過修訂，《清單（2019年版）》共列禁止和許可類事項131項，比《清單（2018年版）》原有的151項減少了20項，縮減比例為13%。

二是清單整體性越來越強。在《清單（2018年版）》已將《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》《互聯(lián)網(wǎng)市場準入禁止許可目錄》納入的基礎上，將地方國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單（或禁止限制目錄）納入《清單（2019年版）》。同時，在《清單（2019年版）》“說明”部分進一步明確，按照黨中央、國務院要求編制的地方性產(chǎn)業(yè)準入禁止限制目錄直接納入清單。隨著清單納入的同類清單越來越多，清單整合力度越來越大，“全國一張清單”管理模式全面落實。清單修訂還清理了地方自行發(fā)布的市場準入類負面清單和具有負面清單性質(zhì)的政策性文件，嚴禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布市場準入性質(zhì)的負面清單。

三是清單內(nèi)容越來越豐富。清單在不斷優(yōu)化、規(guī)范清單事項和具體措施的文字表述的同時，清單的表現(xiàn)形式和內(nèi)容上也在不斷豐富，使得清單的操作性大大提升。《清單（2018年版）》增加了地方實施性措施欄目，為全國統(tǒng)一的清單在地方更具操作性，《清單（2019年版）》在此基礎上列入了地方性許可措施37條。《清單（2019年版）》進一步擴大清單事項信息公開范圍，公布了清單措施主管部門和清單事項的統(tǒng)一編碼，越來越豐富的清單內(nèi)容極大地提升了清單操作性。

總體看，《清單（2019年版）》在延續(xù)主要框架結(jié)構(gòu)不變的基礎上，一步步縮短了清單長度、減少了管理措施、增設了地方實施性措施欄目、公布了主管部門、明確了統(tǒng)一編碼、不斷整合了同類清單，既保證了清單的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又豐富了內(nèi)容、健全了體系，增強了清單的系統(tǒng)性、科學性和規(guī)范性，整個清單更加成熟完善。

構(gòu)建更加“系統(tǒng)、整體、協(xié)同”的市場準入負面清單制度

黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強調(diào)全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化要更加注重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

堅持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，關乎國家治理現(xiàn)代化的成效。近年來，隨著各項改革舉措的集中出臺和迅速推進，改革的局面空前復雜，難度空前增大，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不夠的問題逐漸成為影響國家治理現(xiàn)代化進程的重要因素。習近平總書記指出，“全面深化改革，這項工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果。”

全面實施市場準入負面清單制度，是黨中央作出的重大決策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革創(chuàng)新。從清單編制到實施落地，都體現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

一是市場準入負面清單制度涉及面廣，具有系統(tǒng)性。從橫向看，清單事項涉及到部門、行業(yè)、領域多，而且按照黨中央、國務院要求編制的行業(yè)性、領域性、區(qū)域性負面清單，都應逐步納入全國統(tǒng)一的市場準入負面清單中;從縱向看，市場準入負面清單強調(diào)全國統(tǒng)一性，從中央到地方要求實行“全國一張清單”，市場準入負面清單由國務院統(tǒng)一制定，未經(jīng)國務院授權，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準入負面清單，不得擅自增減、變更市場準入負面清單條目;從制度看，市場準入負面清單是一個邏輯嚴密、環(huán)環(huán)相扣的制度體系，不僅涉及直接相關的一系列機制體制改革，也涉及到其它相關配套體制機制改革，建立各種保障制度正常運行的機制和措施，包括相適應的投資體制、工商登記體制、外商投資管理體制等，健全相適應的公平交易平等競爭的市場環(huán)境。

二是市場準入負面清單“一單盡列”，具有整體性。在這一制度下，所有現(xiàn)行合法有效的市場準入管理措施，都要統(tǒng)一納入清單，做到“一單盡列、單外無單”。《清單（2019年版）》進一步加大了全國性清單的整合力度，在《清單（2018年版）》已將《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》《互聯(lián)網(wǎng)市場準入禁止許可目錄》納入的基礎上，將地方國家重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)準入負面清單（或禁止限制目錄）納入。組織各地區(qū)各部門全面清理現(xiàn)有行業(yè)性、領域性、區(qū)域性市場準入負面清單和具有負面清單性質(zhì)的政策性文件，嚴禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布市場準入性質(zhì)的負面清單，堅決杜絕“單外有單”現(xiàn)象。從而確保“全國一張清單”的實現(xiàn)，以全國統(tǒng)一的“一張清單”實現(xiàn)我國市場準入管理領域的整體性治理效果。

三是市場準入負面清單制度的全面推行，具有協(xié)同性。首先，實現(xiàn)統(tǒng)一性和差異性協(xié)同。清單在將中央部門按照法律法規(guī)和國務院決定設立的全國性市場準入管理措施全部列出，整合納入了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府投資、互聯(lián)網(wǎng)、主體功能區(qū)等全國性市場準入類管理措施。同時，根據(jù)各地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關系、生態(tài)環(huán)境影響等因素，將部分全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且依法制定的地方性市場準入管理措施納入，處理好了制度統(tǒng)一性與地區(qū)差異性關系，大大增強了清單制度的協(xié)同性和操作韌性。其次，實現(xiàn)與配套改革的協(xié)同。為協(xié)同配合其他領域的改革成效，清單還緊密銜接“放管服”改革最新進展、法律法規(guī)“立改廢釋”和調(diào)整取消行政許可事項情況，建立并不斷完善實時調(diào)整與定期調(diào)整相結(jié)合的清單動態(tài)調(diào)整機制，使清單與“放管服”改革最新進展緊密結(jié)合，積極回應市場主體呼聲，推動準入門檻不斷放寬。最后，實現(xiàn)清單事項的協(xié)同。采用統(tǒng)一編碼的形式，賦予清單事項唯一的“身份證號”，這樣當涉及到該事項的處理時，多部門、多層級可以做到快速協(xié)同。而且全國統(tǒng)一代碼的實現(xiàn)，也便于不同地區(qū)對審批事項、耗時、流程、結(jié)果等信息進行比較，從而促使各地優(yōu)化審批方式，提升審批效率。最終實現(xiàn)以全國統(tǒng)一的負面清單代碼為核心的多領域、多產(chǎn)業(yè)、多層級的信息快速集成，達到以清單協(xié)同部門、地區(qū)、領域的效果。

注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的必由之路。市場準入負面清單制度，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一次重大的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)出來的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，正是堅持全面深化改革的內(nèi)在要求，以清單制度及其配套改革實現(xiàn)相關領域改革和改進的聯(lián)動和集成，有助于在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果。

（作者單位：重慶大學）