脫鉤改制之后環評機構存在的問題及其解決建議

魯欣寧

摘 要：出于簡政放權的目的，環保部出臺文件，進行環評機構的脫鉤改制，讓環評機構走向市場化。自環評2016年環評機構完成脫鉤改制之后，環評市場煥發了新的活力，出現了新氣象。環評機構的“脫鉤改制”不僅徹底解決了環評技術服務市場的“紅頂中介”問題，防止產生利益和不當利益輸送。而且從機制上推進了環評資質管理方式的改變，有助于建立更加有序健康的環評技術服務市場。然而走向市場化的環評機構也出現了一些不容忽視的問題。一些以盈利為唯一目標的環評中介機構趁此機會進入各地環評市場，各地均存在著不同程度上的問題。

一、環評機構的組織形式及缺陷

由于鼓勵環評機構走向市場化，所以現在環評機構采用的組織形式大都是公司制。根據《公司法》規定，公司是企業法人，以公司的全部財產對公司的債務承擔責任，而公司的股東以投資額為限承擔有限責任。這里會存在的問題就是公司制最大的特點就是資合大于人合。而環評行業是以智力投入為主的知識密集型和人力資本密集型行業。環評機構需要在項目中為客戶量身訂制，需要較高技術性的環評師，所以只有將人力資源的優勢充分發揮，才能取得最大收益。但是采用公司制的環評機構，其經營權、控制權大多掌握在股東手里，即非專業人員領導環評師，環評師只是承擔了雇員的角色。公司出于利益最大化，就會出現上述第二點的行為，導致環評師在業務承接、證書使用和環評過程中的風險缺乏自主權，淪為勞動工具。

其次有限的責任制度不能使其功能得到最大發揮。公司追求的是股東利益最大化和風險最小化，這明顯和環評機構公益性、獨立性的特點不相符合。這其中一旦出了差錯，影響可能波及很廣，而公司承擔有限責任則很有可能被某些環評機構利用來逃避責任，即使是追究其侵權責任，也很有可能因為公司破產而落空。

二、環評機構存在的問題

（一）環評報告質量堪憂

首先存在著環評報告抄襲嚴重的問題。市場化改制以后，只需要選個辦公場所，注冊個公司，找幾個環保專業的畢業生，掛一個資質單位就可以成為分公司或者派出機構，就可以從事環評業務。至于環評報告的編寫則是隨意從網上下載模板，簡單進行修改就可以使用。實際有資質的環評機構對報告的把握審查不嚴格，造成環評報告編制質量較差，實踐中會出現很多漏洞。

（二）環評從業人員的資質認定和執業規范問題

實踐中環評機構對機構從業人員是否是注冊環評師毫不在意，只在乎環評項目能否快速通過審批。對接手項目的環評人員的要求就是編制時間短、費用低，能一次性通過環保部門的審批，對其污染防治措施的可行行和合理性毫不在意。

除此之外，在實際工作中按照我國相關規定，環評工程師不能以個人名義接受建設單位的委托，而必須以單位的名義接受委托。環評師的職業資格證和執業資格證均由環評機構直接保管和使用，會導致環評師并未實際參與到環評工作中，資質被濫用。或者是迫于公司的壓力和自我利益的威脅在編制的環評文件中弄虛作假，修改最終的環評結論等，導致環評報告失實。

涉及到具體懲罰措施的可以參考我國《環保法》《環境影響評價法》、《建設項目環境影響評價資質管理辦法》以及最高院發布的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等，但是都是對環評機構的責任限定和懲罰措施，而沒有對具體的從業人員的約束和要求。對于從業人員的要求目前可查的文件，比如說《關于加氫環境影響評價機構及從業人員管理的通知》、《環境影響評價從業人員職業道德規范》都僅僅是一些綱領性的要求，原則性導向強，而沒有具體的約束和懲罰措施。

三、解決建議

（一）強化對環評機構的管理，建立統一的環評中介機構服務平臺

針對環評機構，對環評機構的服務質量進行考核評分，結合專家和環保部門的綜合評價，建立環評機構的信用評價體系和黑名單制度，對誠信水平較低的環評機構實施高度的監管和限制性措施，設立考核期等。對黑名單的中介機構及時清理整頓，進行行業禁入限制，促進環評行業的健康發展。環保部門應站在維護社會公共利益的角度對環評機構進行嚴格的監管，不僅要事前審批，事中監管，更要事后追責，建立后續的跟蹤監管制度。對環評機構的違規行為嚴令追究，加大打擊力度，這不僅僅是對這個行業負責，更是對整個社會和人類生存環境的負責。

針對環評從業人員，則是要體現在法律法規的制定方面，出臺更多的規范性文件，完善細則性條款。對從業人員的執業行為進行約束。制定更加詳細的措施，對其違法違規措施實施嚴厲的懲罰。

（二）改變環評機構的組織形式

將公司制改為合伙制。合伙制更能體現環評行業人合的特點，具有技術的環評師可以自己以技術出資成為公司的管理者和實際控制人，真正參與到公司的經營中去，參與到整個環評項目的承接、評價、風險分析等環節。這些會增加環評師的主人翁意識和工作動力，促進效率和質量的提高。

此外，普通合伙制的普通合伙人需要對企業的債務承擔無限連帶責任，不存在獨立的人格和有限的責任，所以說合伙制存在著隱含的潛在的利益損失，合伙人必須充分相信彼此，并且對自己的行為以及將會產生的后果負責。這樣一來會加強環評師的行業自律，而且其承擔無限連帶責任，在發生違規需要追責時更容易實現。

（三）加大信息公開和公眾參與力度

強化環境保護的普及宣傳和教育，促進公眾環保意識的覺醒，提高公眾參與和監督環評的專業水平和能力。讓更多的社會力量對建設項目的環境影響進行評價，真正發揮環評公益性的特點，在公眾、企業、環評機構和相關部門之間形成一個紐帶和良性的循環，將低質量的環評機構清除出市場，促進環評事業的長遠發展。

結 語

總之，雖然現階段環評機構的運行中仍然存在著許多的問題，但是環評行業走向市場化是大勢所趨，也會更加有利于這個行業的發展。要在發展中一步步解決這些問題，讓環評機構煥發活力，為我國的環境保護事業貢獻更大的力量。

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