淺析我國海事行政案件管轄權之歸屬

曹睿倩

摘 要：海事行政案件是由地方法院管轄還是由專門法院管轄在我國的司法實務中，一直是存在爭議的，自從2016年2月24號最高人民法院通過了《最高人民法院關于海事訴訟管轄問題的規定》，涉及海事行政管轄的問題算是給出了標準答案。本文通過分析海事法院在管轄行政案件的歷史沿革及現實中存在的爭議，論證現今由海事法院管轄海事行政案件的合理性。通過分析建國以來數次最高法院對海事行政案件管轄權態度和其他國家在此問題上的前沿理論、實務經驗等，探究數次變革的法治背景以及數次變革對我國海事行政案件管轄權分配的影響。

關鍵詞：海事行政 管轄權 海事法院

為妥善解決我國長期以來在處理海事行政案件上的不確定、不穩定的局面，順應海事法律的發展趨勢，樹立在國際上的大國形象，進一步推進“一帶一路”建設、發展海洋事業、發揮沿海區域化的獨特優勢，優化經濟發展結構，妥善處理海商海事問題，確保海事法院依法行使海事訴訟管轄權，最高人民法院于2016年2月通過了《最高人民法院關于海事訴訟管轄問題的規定》，規定了海事行政案件的管轄權歸屬。之前無論是最高院的相關司法解釋還是最高院的辦公廳以各種形式頒布的相關規定也好，對海事行政管轄的規定都是帶有反復性、不確定性的，使得海事行政案件的管轄混亂，不利于保障行政相對人的合法權益。大部分海事行政案件與船舶和船載貨物有關，不僅有航運規則，還有相關國際慣例，適合由海事法院專門管轄。[1]眾所周知，管轄是確定一個訴訟案件的起點，事關案件是否立案受理的關鍵，所以，無論從制度設計上還是實踐操作上，都是不可忽視的重中之重，是司法公正的基礎性問題。因此，要想處理好海事行政案件的問題，其管轄權的選擇是非常值得研究的。

一、海事行政的理論分析

海事行政（MaritimeAdministration）是指相關海事行政主管機關就海域、通航海域的民商事活動、安全駕駛以及環境保護等依法行使監督管理權力的行政行為。據此，海事行政案件之參與者要有行使海事行政管理權的相關行政主體和在特定水域從事民商事活動等的行政相對人。海事行政主體主要包括國家海事局、國家海洋局、農業部漁政漁港監督管理局1等及他們下屬的行政執法機構，還包括涉及海上、通海可航水域或者港口內的船舶、貨物、設備設施、海運集裝箱等財產及開發利用、漁業、環境與生態資源保護等的地方海事管理機關及其他相關主體。一旦這兩方主體在管理與被管理的過程中發生不可調和的糾紛，則需要海事司法機關的介入，相關海事機關在我國存在兩種管理體系，一種屬于行政體系的行政管理架構，另一種是以法院為主導的司法管理機構。而這兩種海事司法機關從中解決的正當性及公正性是值得商榷的。

事實上，地方司法局有權力管理在其所管轄行政區域的涉及行政違法的海商海事行為，也可以從中調解其他行政主體與海事行政相對人的糾紛，但其權力行使的法理公正性確是讓人質疑的，用自己的一只手去管理甚至懲罰另一只手的方法總是不夠公允的。因此還是需要引入以法院為主導的解決機制。海事行政案件2有狹義和廣義的之分，前者僅指海事行政訴訟案件，不包括海事行政賠償案件；后著則包括海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件及海事行政執行案件。[2]

二、海事行政案件管轄權的主要歷史變遷

最高人民法院在海事行政案件的管轄問題上，在30多年中反復出現變動，大致上分為兩種處理方式，一種歸屬于海事法院專門管轄，一種是將其歸并為地方法院管轄。從我國法院的體系設置上來看，海事法院的設置上是合理的，我國法院包括地方法院和最高人民法院專門設立的專門法院，這些專門法院主要審理一些專業性、區域性的案件，包括森林法院、鐵路法院、海事法院以及軍事法院，但這些專門法院的建制是不完善的3。我國在1984年設立海事法院的初衷是為處理一些涉及國際因素案件的審判，為考慮到裁判的公正性、專業性而設置。

（一）反復更迭的管轄沖突

1954年全國人代會上第一次會議通過的《中華人民共和國法院組織法》提出設置水上運輸法院等專門法院的問題[3]。1984年11月28日最高法通過了《關于設立海事法院幾個問題的決定》，標志著新中國開始設立海事法院。其中，該決定的第三個主要規定：“因違反有關海事的法律、條例受主管機關行政處罰，當事人不服，在法律規定的期限內起訴的案件；或者在期限內不起訴，期滿又不履行，主管行政機關申請強制執行的案件”。該規定對關于海事行政執行及訴訟的案件納入海事法院的管轄范圍，但總體上受案范圍還是很小，在后來的實踐中各專門法院落實的又不夠好，以至于實行五年之后，最高人民法院又通過了《最高人民法院關于海事法院受案范圍的規定》將海洋、內核主管機關依法申請強制執行的案件列入海事法院專門管轄的范圍。4這個司法解釋對海事行政案件的受理態度上發生了轉變，不但沒有很好的理清海事法院受理海事行政案件的范圍，而且還對案件在行政與民事的范疇進行了模糊性的規定，造成地方法院和海事法院在案件的管轄范圍上呈現混亂無序的狀態。

經過幾年的摸索與觀察，海事法院對海事行政案件審理的數量上是逐漸增加的，但管轄的范圍在實踐中卻是逐漸縮小的。最高人民法院在2000年3月10日通過的《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《2000行政訴訟解釋》）的第10條第二款規定：“專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件”。在接下來幾年的實務中有的海事法院依然存在著審理海事行政案件的情形，因為在同年，最高人民法院在一次會議上指出：“海事海商案件涉及海事行政案件的，應由海事法院、海事法院的上訴審法院以及法律規定的地方人民法院管轄。”此次會議指出海事法院與地方法院都可以管轄海事行政案件，以至于造成接下來幾年一直存在海事法院與地方法院共同管轄海事行政案件的。2001年9月，最高法通過了《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》，詳細說明了此類案件上訴審由審理海事海商案件的審判庭審理，這一規定在案件審判的公正性上是值得商榷的，因為在國際上無論是大陸法系國家還是在英美法系國家從來沒有在同一級法院可以審理上訴審的案件，更不用說在海事領域的案件。

（二）規范文件與不規范文件沖突，法律規定與實踐不一致

《2001海事案件受理規定》與《2000行政訴訟解釋》對海事行政案件的規定顯然是不同的，雖然依照法理中后法優于前法、新法優于舊法的理解應當適用《2001海事案件受理規定》，但各級地方法院和海事法院對他們的理解仍然不能夠統一，兩部司法解釋在實際適用中遇到了很大的阻力。筆者認為既然《2001海事案件受理規定》優先適用而被多個地方省高院“拋棄”，顯然該規定是存在法律上的瑕疵。各地省高院在案件的管轄和受理上都做出自己的理解和規定，結果造成同一或相似的案件在不同法院會得到不同的處理。直至2003年8月最高法辦公廳以通知的形式通過了《關于海事行政案件管轄問題的通知》，規定海事行政案件及其上訴案件，無論在審判還是執行階段都應由地方人民法院審理。海事法院、森林法院和鐵路法院不再審理行政類的案件，也不在執行與此相關的案件等等。最終，海事行政訴訟案件數量驟減5海事法院不再管轄海事行政案件。筆者和有些學者認為該通知，從法理上是不能構成法律意義的司法解釋，其廢止海事行政訴訟專門管轄權的合法性值得反思。[4]

三、國外對海事行政案件管轄問題的分析

首先，每個國家的法院體系設置是根據本國所實行憲政的進程所決定，各國的法院設置受到該國歷史文化、法律傳承甚至殖民地的侵略等多種因素的影響。筆者擬通過對比當代兩大法系對海事行政案件的處理方式，分析各國海事行政案件管轄的成因，尋求于我國海事行政案件管轄有借鑒意義的一面。

（一）英美法系對海事行政案件的管轄

英美法系（Anglo-AmericanLegalSystem），又稱普通法系或海洋法系。是指以英國普通法為基礎發展起來的法律體系統稱，在當今世界法律體系中影響甚大。其主要的特點是注重法典的延續性以及判例法的適用。在對海事行政案件的管轄問題上不存在地方法院與海事法院的區分，因為在英美法系國家根本不設置專門的審理行政案件的行政法院，這和傳統大陸法系國家是有很大不同的。比如，英國法院系統的設置上，就沒有海事法院，甚至連審理行政案件的行政審判庭都是模糊的，他們重視人的個體化、平等化，沒有將在我國認為的公主體作為獨特的法律主體進行差別化對待，這種模糊民事案件與行政案件的做法不同于一般的民事程序，即對于行政案件之審理，普通法院審理行政案件適用由地方法院管轄，[5]在某種程度上體現了其獨特價值。這種由郡法院、高等法院、上訴法院和上議院組成的法院體系，簡化了法院的設置，但每個審級的法院管轄的范圍是不同的，而且法院的分類決定了部分上訴法院、上議院等才能審理海事行政案件，這也和我國將海事法院等專門法院設置在與地方中級人民法院平級的法理依據不謀而合。此種做法從根本上斷絕了海事法院與地方法院對此類案件存在明顯的差異，這是顯而易見的。

（二）大陸法系對海事行政案件的管轄

大陸法系（CivilLawSystem），又稱歐陸法系或成文法系，這些大陸法系國家在從近代走向現代化的過程中，比較重視人權的保障，特別是法國。法國為束縛行政權力的濫用，專門設置了平行于以審理民事、刑事案件為主的法院的行政法院。相較于英美法系普遍存在的四級法院體制，大陸法系更加注重海事行政案件的審級，設置了三級兩審的法院體制，這和我國現在的審理模式是一樣的。所以對于涉及海事行政案件這一部分的管轄權的分配是比較明確的，均有地方行政法院受理行政案件，無論是普通公權力主體與普通民眾的一般行政案件還是涉及森林、鐵路或海事行政案件，都有當地行政法院統一管轄和受理，因為他們更加注重對公權力的約束，無論在什么類型的案件中，只要是存在公權力與公民權利的糾紛，則案件的管轄權就毋庸置疑的歸當地行政法院管轄。他們認為這些案件從本質上是相同的，所以在法理的運用上，他們對于法院在公權力與民眾權利的糾紛解決不會出現什么較大的誤差，并且在一些看似特別復雜的涉及民事、行政甚至其他專業問題時，行政法院是比較有獨立的價值選擇的，這也是他們保障案件得以公正審理的制度設計和審級安排。

（三）我國在海事案件的管轄概況

在古代，我國行政領域都沒有實質意義上的行政法體系，直至清朝末年，半殖民地半封建的社會環境迫使我國打開國門。在處理海事行政這一領域，自從《南京條約》簽訂以來，我國就陷入了不能獨立處理海事糾紛的政治乏力，直到國民政府后期，我國才從西方國家手中取回我國海事案件的獨立審判權。在新中國成立至1984年間，政治上的不穩定以及“砸爛公檢法”的環境使得談論海事行政的管轄和受理變得沒有意義。自1984年設立海事法院并設定其主要目的是“適應我國海上運輸和對外經濟貿易事業發展的需要，有效地行使我國司法管轄權”。[6]我國社會一直在摸索中前行，在法院的建制上也是如此，從這么多年海事法院對海事行政案件管轄的存廢問題上更是猶豫不決、反復更迭，如此境況在世界范圍內也是少有的。我國的法院體制既不同于英美法系的那種“四級二審制”的審理模式，也不同于大陸法系國家那種設置專門的行政法院來管理海事行政案件，而是別具特色的中國特色社會主義法院建制，這和我國當前的國情，歷史文化的傳承以及現階段公民的法律素養分不開的。因此，統一海洋執法隊伍，[7]發揮單一制的國家體制和專門法院審理案件專業性、技術性的優勢，讓我們更加傾向于尋求由海事法院統一解決此類案件。

四、海事法院管轄海事行政案件行使的現實意義

海事法院管轄海事行政案件可以將全部涉及海事的行政訴訟、行政賠償、行政執行等事關行政案件可以觸及的領域的案件得到有效的處理。從學術的意義上來講，有利于構建完整的行政法體系，也對整個海法體系的建設進程起到了極大的促進作用。對于行政訴訟管轄制度理論之角度而言，海事法院的制度管理模式不僅提高了案件的審理級別，客觀上也使部分案件屬于異地法院管轄的范疇。[8]從法律實踐的意義來將，則將多年來對海事行政案件的管轄處于混亂無序的狀態軌入到了一個穩定有序的局面，海事法院本身的特點和優勢在海事行政案件處理此類案件中有著獨特的優點。如海事侵權責任的認定、在海港發生的海事事故的處理以及船舶的生產與質檢等其他涉及專業性的問題，海事法院的法官在處理這一類的案件問題上，有著豐富的經驗和常識，在專業性問題上相較于地方法官的能力是有很大不同的，這在法院處理案件的質量與數量上也會受到很大的影響，使得以后海事行政主體行使行政管理權的時候能夠在一個相對有度的、有法的環境下運行，為此提供了司法的支持與監督作用。

（一）海事法院管轄海事行政案件在實務上更加貼合“兩便原則”的

所謂“兩便原則”，涉及兩方主體，一方是法院，另一方是訴訟當事人，具體在案件的審理過程中，程序的設定在符合法律規定的情形下，做到便利訴訟當事人，便利人民法院依法能夠高效的、公正的審理案件。《民事訴訟法》主要是根據便于人民群眾進行訴訟、便于人民法院行使審判權等原則來規定管轄的。[9]在海事行政案件的審理上，無論案件涉及的標的額是多少，涉案的主體是誰，總是要以解決問題為出發點。有些學者提出，對于一些邊遠地區，涉案標的小的海事行政案件直接可以將案件歸屬地方人民法院管轄，因為路途遙遠，標的較小，案情簡單等原因。對于此種觀點，筆者認為無論案件的標的大小或者行使海事行政管理職權的主體是誰，我們都應當重視起來，因為人民的利益在邊遠地區更加缺乏保護，邊遠地區往往伴隨著法治環境落后的情況；對于路途遙遠的說法，筆者更是不敢茍同。事實上，隨著我國交通設施的建設發展，中國的通海水域、沿海各區域的交通相較于30年前已經大為改善，訴訟當事人在行使訴權的時候寧愿花時間、花金錢也要爭取案件審理的公正性。能夠切實保證當事人行使訴訟權利，保障整個案件得到公正的審理，才是真正符合“兩便原則”的實質精神6。再者，海事法院審級高，相較于地方基層法院更能保證案件審理的公正性。至于所涉海事行政案件內容的專業性，毋庸置疑海事法院比地方法院的專業性更高，對待一些技術性的問題，也更加有經驗去處理。

（二）海事法院管轄海事行政案件能夠更好地為我國建立完整的海法體系作出貢獻

海法體系的建設一直是我國走向海洋強國的背后的法律支撐，在紛繁復雜的國際社會中能夠擁有較為完備的海法體系是必不可少的，海法體系能夠對海洋權益進行調整和平衡7。各國人民在貿易往來中不可避免的會出現糾紛，行政主體主動或被動的介入也是必然的，這其中就涉及行政權行使的合法性、合理性的問題。一方面，海事法院管轄海事行政案件在涉及國外民事主體的問題上，能夠更加公正的審理案件，避免因審級的問題以及地方保護的問題侵犯他國公民在海事方面的權益，減少不必要的上訴及再審的程序，爭取將案件的公正處理放在海事法院解決，減少不必要的訴訟負累。另一方面，我國理論界一直提倡建立海法體系，海事行政案件作為海事問題屬于行政領域，是和民事、刑事在海事領域中一個完整的體系，“海事行政法是海事法重要的不可或缺的組成部分。[10]如今海事行政案件歸海事法院的管轄既可以借鑒和利用海事法院審理海商海事案件的經驗，也可以為以后海事法院管轄刑事案件積累寶貴的理論和實踐經驗。

設立海事法院的初衷是為了更好地行使我國對海事問題的司法管轄。隨著我國2001年成為WTO的成員國，對我國的經濟發展起到了巨大的促進作用，但涉及海事海商的案件明顯增多。司法管轄權并沒有將海事法院的管轄和受理的范圍限定在民商事領域，在我國當代的海商法已經是事實意義上的“海事法“，考慮我國海商法法典并未易名，為一致起見，仍沿用海商法的名稱。[11]對于海事行政和海事刑事案件由海事法院行使管轄權是完全正當的、合法的。隨著一些船舶買賣或租賃、海洋環境、航道維護以及港口的管理問題也在逐漸增多，海事法院作為一個獨立、專門的法院系統，無論其派出法庭還是巡回法庭對整個案件的審理都應盡可能避免地方保護主義和突破行政權力的干涉，彰顯法院的獨立性，為以后我國法院體制改革提供寶貴的經驗。

（三）海事法院管轄海事行政案件是我國現階段法治環境的必然選擇

自古以來我國人民內心都有厭訴情結，當然并不是什么好事。封建社會時期，民眾行使“行政訴訟”的方式沒有法律的支撐，只能通過向上級主管部門通過“行政復議”的方式尋求救濟。清朝末年至民國后期，我國逐漸建立起行政訴訟制度，但是根深蒂固的厭訴心理依然很嚴重。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國法治進程進展迅速，法律體系逐漸完善，在民法和刑法理論和實踐都得到了長足的進步，好不夸張的說是突飛猛進的，但是行政法及行政訴訟法，在相較于民法、刑法的發展，則顯得縮手縮腳，雖然在理論上也借鑒了國外的先進理論，建立了相對完備的行政法體系，但是落實到具體的實踐中，則不能夠將法律規定的內容很好的實施。

分析行政訴訟法領域存在的“立案難，審理難，執行難8”的原因，我們不難發現這些問題是現有的法院甚至政治體制下無法解決的難題，而海事法院則有地方法院沒有的優勢。一方面，海事法院突破了法院管轄同級政府部門的弊端，由于我國法院的設置往往對應相應的行政區劃，而行政權力是該行政區域活動的主要管理者，觸及社會的方方面面，整個環境上都是“大行政，小司法”的狀況，加之地方法院法官的待遇與地方行政機關的財政又密切相關，這極大的束縛了該區域法院獨立的行使司法審判權；另一方面，海事法院的有點在比較之下就顯得尤為優越，海事法院在審級上就跨過了地方行政區域的限制，能夠較好的處理地方海事行政案件，特別在海事法院的巡回法庭和派出法庭，完全跨越了地方行政機關的權力障礙，提高案件審理的公正性。

（四）海事法院管轄海事行政案件能夠充分發揮涉外人才多的優勢，提高辦案質量，樹立我國的國際形象

眾所周知，海事法院在審理海商海事案件的過程中積累了大量的涉外人才，海事行政案件的性質決定了其涉外性依然很強，雖然海事行政案件涉及行政公主體，但是行政相對人或者第三人很可能就是外國的民事主體。比如，裝有我外國貨物的船舶一旦進入我國的通海水域或者我國的管轄海域，行政主體就會行使行政管轄權，這就很容易產生涉外的海事行政案件。有些學者認為，海商海事案件不包括海事行政案件。9事實上，自我國建立海事法院以來，其涉外案件的受理數量一直在我國各級法院和各專門法院中都是最多的；海事法院的法官能夠較為熟練的應用外語與當事人進行交流，為審理涉外海事行政案件提供了極大的便利。從全國法院的審判力量和受理的案件數量上看，地方法院基本上是案多人少，而海事法院尚有余力。[12]這符合“均衡法院間負擔”的行政訴訟管轄原則，對于解決地方法院行政案件的壓力是非常有利的；再者，從海事法院隊伍的建設上，也能夠使得海事法院的發展更具生機與活力。

如今，我國是世界上不可忽視的經濟體，綿延萬里、縱貫南北的海岸線以及上千條通海的河流，運輸了大量貨物；從海洋大國走向海洋強國的過程需要完備的法律保駕護航，法院在整個法律體系中處于最終端，但其效力確實最高的，能夠化解民事主體之間、民事主體與行政主體之間的矛盾，它是一國司法制度先進性的表現，應當引起我們的重視。況且，海事法院在體制上，完全契合WTO規則對我國的要求，能夠最大限度的保證司法獨立的原則，有效避免地方保護主義，公正的審理海事行政案件。為我國走向和平發展的道路鋪下堅定的基石，為我國樹立良好的國際形象，讓國際社會感受我國依法治國的理念。

（五）海事法院管轄海事行政案件能夠更好地處理行政附帶民事案件，彌補地方法院管轄海事行政案件的不足

從多年的社會實踐來看，審理海事海商案件總會或多或少的涉及海事行政案件。眾所周知，這在法律的實務操作中是比較常見的情形，在《最高人民法院關于海事訴訟管轄問題的規定》出臺之前，我國一直采取的都是由海事法院管轄海事海商案件，地方法院管轄海事行政案件，無論在審級上還是在審理的內容上都是不合理的，這種方式完全割裂了案件的統一性，破壞了海事法院審理案件的連貫性，既增加了當事人的訴訟負擔也降低了法院審理案件的訴訟效率，還因此而增加了法院的訴訟負累。所以，將海事行政案件與海事海商案件分屬不同法院管轄的方式是不盡合理的。

將海事海商案件與海事行政案件共同歸屬海事法院管轄能夠很好的避免上述問題的產生，海事行政附帶民事案件共同歸屬海事法院管轄這符合《行政訴訟法》第15條關于中級人民法院管轄權的規定。從多年的法律操作實踐來看，海事法院管轄此類案件顯然贏得了海事行政相對人的法律認同，他們更加傾向于相信海事法院對案件審理公正性，而不會更多的關注訴訟成本的問題，且相對于地方法院管轄海事行政案件已經取得了很好的效果。這恰恰說明了“海事行政案件既屬“海事”的，則必有其與“海事”相關的專業性強等顯著特征，故將該類案件交由海事法院專門審判才合國家設置專門海事司法系統的初衷。[13]

五、結語

綜上所述，海事法院管轄行政案件無論從社會實踐的結果分析還是從學術界對海事行政案件的研究分析都是合理的。在接下來的海事法院的建設上，我們應該更加注重海事法院法官的職業素養，準確把握海事行政案件的特殊性，理性衡量海事行政案件的行政要求和海事要求。另外也建議有關立法主體以立法的形式將海事行政案件的管轄權確定下來，使得各級法院在海事行政管轄這一問題能夠有效的統一起來，避免因各級、各地方和各專門法院在海事行政案件的管轄的問題上不能夠得到統一的處理；也可以在現有法制體系下，設立一個海事高級法院，統一管理我國海事案件。10也希望最高人民法院在對外公布法律文件的同時，能夠規范其發布主體，以免影響各法院在理解法律文件上產生疑惑。

注釋：

1 向力，海上行政執法的主體困境及其克服--海洋權益維護視角下的考察[J]，武漢大學學報（哲學社會科學版），2011（5）。

2 以下文章所指海事行政案件，均指海事行政訴訟案件。

3 海事法院并沒有對應的基層人民法院與海事高級人民法院，鐵路運輸法院與森林法院沒有對應的高級人民法院。

4 萬鄂湘：《中國涉外商事海事審判指導與研究》（第1卷），人民法院出版社2001年版，第3頁。

5 吳南偉、熊紹、彭林：《海事法院受理海事行政案件必要性問題研究》，《法律適用》2007年第12期。

6 馬原主編：《行政訴訟法條文精釋》，人民法院出版社2003年版，第100頁。

7 郭淵，海洋權益與海洋秩序的構建，廈門大學法律評論，2005（2）：122-147.

8 劉通輯，最高人民法院副院長李國光強調：行政審判不應受土政策的干擾.當代審判，2003（3）：48.

9 蔡小雪，行政審判與行政執法實務指引[M].北京：人民法院出版社，2009.

10 馮明崗.還是案件管轄視角下的我國海事法院的撤并.學術論壇，2007，（7）。

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