淺談政府投資項目管理中存在問題及建議

羅大雪

一、政府投資項目概念

政府投資建設工程項目是指使用“財政性基本建設資金”， 提高中國現代化水平的項目。 目前，有不少專家學者對自己的研究需求給出了不同的政府投資項目定義，但定義的基本范圍大致相同。有文件依據的定義如下：

國家發展計劃委員會“投融資改革綱要（草案）”項目中提到的中央財政資金和地方政府性基金，中央財政資金包括：中央財政內部投資建設，各類專項資金列入中央財政建設，國債投融資，國際金融 ，以及外國政府貸款等外債。 地方政府投入資金主要包括：地方預算內的建設資金和各項建設資金納入地方預算管理。

二、當前政府投資項目管理中存在的問題分析

1.對于項目的早期工作，項目建議書，可行性研究和其他早期工作形式的重要性相關的人員缺少一定的了解。

（1）項目前期準備工作從建設工程規劃到建設初期。 提交項目建議書，編制可行性研究報告，編制項目預算，辦理相關施工審批手續。 但是，在實際工作中，一些施工單位認為以前的工作只是一種形式。 在編制項目建議書和可行性研究報告時，通常不會對項目所在地的地質條件，生態環境和基礎設施進行研究和分析。 一些建設項目，包括建設規模和建設標準，都是“人造腦筋”。 項目提案和可行性研究只不過是采取了形式，缺乏嚴格的科學分析，并且在項目的實施階段和使用階段埋下了隱患。

（2）對勘察工作不夠重視。工程勘察工作對建設工程具有指導意義，可直接確定施工作業是否進展順利。例如，有些房屋建設項目為了節省時間沒有在勘察工作中設計好具體的施工圖，導致在施工過程中的基坑設計不合理、多處斷樁，最終的結果只能是項目停工。

（3）項目變更過于隨意。為了提高我國的整體建設水平，政府會使用“政府財政性資金”去建設一些公益性項目。為了能夠讓單位以及個人受益，少部分的項目用戶用了各種借口隨意擴大建設規模，加大項目建設當中的成本。

（4）缺乏基本建設程序。 該項目已經開始實施，初步設計甚至可行性研究報告尚未獲得批準或部分項目已提交到邊界進行設計和施工。 有“三面項目”，甚至“三無項目”（沒有項目，沒有批準，沒有圖紙）。

（5）招投標流程不規范。對于政府投資項目，往往是以“招投標”的方式找到最合適的建設單位，但是在現實生活中，項目招投標的流程不夠規范，甚至在沒有設計出最終完善的圖紙前，就完成了施工招投標，這就使得最終的施工結果與招標內容存在非常大的差異。同時，在招標合同中還存在將風險轉移給業主的條款，比如招標時的計價方式以實際的工程清單為準，但是簽訂的合同條款中卻注明工程變更、設計變更、簽證等按實際信息價。

2.項目施工過程管理不夠到位，施工過程把關不嚴。

（1）專業人員不足。該項目的建設非常專業，需要優質的質量，安全，時間表和成本控制。一些工程項目的管理涉及到各部門人員的部署，但人員的專業素質和專業能力參差不齊。有的項目負責人在建設項目管理方面缺乏足夠的經驗，有的建設單位在項目管理中由建設單位領導。

（2）設計、監理單位履職不到位。如：有些設計者責任心不強或水平不夠，監理在施工過程中沒有認真地審查施工方案的合規性，導致出現被監管部門緊急叫停的情況。

（3）項目簽證并不嚴格和隨意。例如，如果項目簽證中存在虛假或現有的現場簽證，項目完成后的集中補償現象將影響簽證的真實性和有效性。 另外，有些主管人員隨意偽造了建設單位擅自變更的項目建設內容，或者違反規定或者弄虛作假的行為。

（4）材料和設備的價格尚未完全上市，采購成本高，造成浪費。如有的建設單位對列入暫估價的材料、設備就未進行招投標，造成采購成本較高。

3.后期收尾工作不完善。

（1）有些工程項目在未驗收合格的情況下先交付使用，審計結算不及時，工程資料收集不全。

（2）部分建設單位不及時組織竣工驗收就投入使用或者資產閑置，這樣如果遇見工程質量問題就會產生爭議，而且資產長期閑置影響該工程投資效益。

三、加強政府投資項目的改進措施

1.加強項目前期工作。

項目前期工作非常重要，其能夠在很大程度上影響項目投資建設的質量，所以在政府投資項目當中必須要給予前期工作充分的重視。

（1）做好項目可行性研究和經濟評估工作。 項目可行性研究主要是評估項目風險，然后采取有針對性的措施來控制風險。該項目的可行性研究需要基于實際的分析數據，而不是僅僅依賴項目經理的經驗。另外，“三控三控”的可行性研究和建設也需要成為過去管理的重點。除了檢查項目的可行性之外，還要充分考慮投資項目帶來的經濟效益。

（2）做好設計控制。工程設計需要充分地考慮建設工程概算、建設規模，以及其他潛在的影響因素。在形成正式的施工計劃之前，設計師還需要評估不同設計階段技術圖紙的合理性，施工的可行性和施工的成本效益。 通過從各個方面和角度回顧設計圖紙，應該盡可能優化設計方案。

2.加強施工階段的控制。

一是需要我們加強對施工現場的管理，加強設計變更和簽證管理，并通過有效的設計變更審批制度。防止建設單位在建設前期不負責任，后期臨時補救的行為發生。特別是對于那些涉及到重大的設計變更和簽證，必須要等到上級審批通過以后才可以實施工程變更。二是應當對于合同加強管理，有效地發揮出合同當中約束力，特別是貫徹落實各類經濟簽證標準，項目價格等。中標單位必須嚴格地按照招投標合同中確定的中標價和提交的工程設計圖進行項目施工建設，并且需要保障整個項目建設的總成本在一個范圍內，所以要在前期就標定明確的價格，而不是一個簡單的項目概算。與此同時，施工處需要進行詳細的市場調研，充分了解各種工程材料在市場上的價格。三是應當對于建設項目檔案的加強管理。有關單位必須及時完成項目驗收工作，并在規定的時間內完成竣工驗收備案手續，并認真維護項目相關文件，如工程技術檔案，經濟技術資料等以充分提高項目建設質量和工程施工效率。

3.設立專門機構或運營公司對政府投資項目進行集中化管理。

在專門機構的建立初期，就需要招聘一批專業水平高的設計人員和施工管理人員，讓他們來負責項目的日常管理工作，而不是在項目開始前臨時組建建設班子。特別是對于那些權利集中度高的機構，必須要制定嚴格的、完善的權利約束制度和權利監督制定，要將投資、建設、監督等功能剝離開，從而有效地防止腐敗的發生。

四、制定和完善政府投資項目管理制度

一是制定完善的投資控制制度，更好地控制工程造價。對于建設項目，首先要完成調查工作，然后才能設計具體的圖紙; 在設計圖紙后，我們將嚴格按照設計圖紙進行; 項目驗收后，我們可以正式使用。該項目不能隨便改變，必須嚴格按照既定方案進行。

二是需要建立有效的監督機制，各部門要共同努力，監督政府投資項目的合規性。 這些部門主要包括發展和改革部門、財務部門、建設部門、審計部門、項目管理部門和紀檢部門。

五、結語

政府投資和建設項目涉及中國國家安全和市場的有效配置，如公益性項目建設和公共基礎設施建設等，主要是為了提高我國建設的總體水平；環保項目的建設主要是為了改善該地區的生態環境； 發達地區經濟項目的建設主要是為了促進該地區的經濟水平。作為投資主體的政府，必須明確政府在建設工程項目事前、事中、事后的職責所在，建立科學合理的政府投資建設工程項目管理機制，充分高效地利用社會資源，做人民信賴的好政府，國家倚仗的好助手。