臨時交通控制設施探析
——基于美國《統一交通控制設施手冊》的相關規定及啟示

楊世偉, 龔鵬飛

(江蘇警官學院， 江蘇 南京 210031)

交通信號燈、交通標志、交通標線等交通控制設施是科學合理地區分路權、保障道路交通有序、安全和暢通的關鍵組成部分。交通控制設施是道路交通的提供者(交通工程師)與道路交通參與者交流的媒介，道路交通的提供者并不直接控制交通參與者的交通行為，而是通過交通控制設施來表達他們的思想。如限速標志就是道路交通的提供者(設計者和管理者)用來提醒機動車駕駛人，當以這個限速標志以下的車速通過該路段是安全的，而超過該車速，安全風險就會顯著提高。事實上，各種交通管理的法律法規、管理措施都需要通過使用各種道路交通控制設置來對交通參與者起作用。 因此，道路交通的提供者與道路交通參與者之間通過交通控制設施的有效交流是保障道路交通有序、安全和暢通的關鍵。《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《交通安全法》)第25條規定，中國實行統一的道路交通信號。交通信號包括交通信號燈、交通標志、交通標線和交通警察的指揮。已頒布實施的GB 14887-2011《道路交通信號燈》、GB 14886-2016《道路交通信號燈設置與安裝規范》、GB 5768-2009《道路交通標志和標線》等強制性的國家標準，在保障道路交通有序、安全和暢通中起到了重要的作用。但是這些交通控制設施的設置、安裝、排列等都是針對常態交通而設置的，盡管近年來中國在道路施工、養護等領域也陸續出臺了一些臨時性交通控制、組織的技術標準，但這些標準主要針對對象單一，適用面較窄，缺少針對各種非常態(如道路施工、車輛拋錨、危化品泄露、交通事故、惡劣天氣、大型活動等各種突發事件)情形下統一的技術標準和相關理論研究及工程實踐。該文在介紹美國《統一交通控制設施手冊》(Manual on Uniform Traffic Control Devices for Streets and Highways，MUTCD)的發展歷程、基本原則、主要內容及其不同語句的法律屬性的基礎上，重點分析MUTCD關于臨時性交通控制的相關規定及對中國的啟示。

1 MUTCD的基本情況

1.1 MUTCD的發展歷程

MUTCD是美國道路交通管理領域一部非常重要的國家標準，并被美國聯邦法規(Code of Federal Regulations，CFR)所正式采用，羅杰(Roger P. Roess)等編著的交通工程領域的經典教材《交通工程》(第4版)有一章專門介紹MUTCD的內容，美國聯邦公路局(Federal Highway Administrator，FHWA)官網上也有介紹MUTCD的專欄。美國是一個典型的“三權”分立的聯邦制國家，政府層級從上到下主要由聯邦、州、各地方(主要是縣、市級)政府三級構成。1832年，在安德魯·杰克遜(Andrew Jackson)總統當政時期，美國聯邦最高法院通過判例確立了公路交通管理主體為各州政府，各州政府作為公路交通的第一責任人。聯邦政府不強求各州政府遵守聯邦政府的指令和標準，但是，各州政府一旦選擇接受聯邦的交通資助，則必須滿足聯邦政府提出的指南和標準，因為沒有任何一個州愿意放棄大筆的聯邦資助資金，因此，聯邦政府實際上是通過聯邦財政資助，制定指南、標準和相關的政策從總體上來強化聯邦政府對公路交通系統的控制。1935年11月,第1版MUTCD被批準為美國國家標準，所有接受聯邦財政資助的州必須滿足MUTCD的最低標準，大多數州都直接采用MUTCD作為本州的標準，其他的一些州也會在MUTCD的基礎上，制定更為嚴格的本州標準，如馬里蘭州在2011年還頒布了本州的MUTCD。自第1版美國國家標準MUTCD頒布實施80多年來，為滿足不斷變化的交通需求,體現新的安全技術、交通控制工具和交通管理技術等內容,MUTCD大約10年修訂一次，目前使用的版本已是第10版，是2012年5月最后修訂完成的2009版MUTCD。2017年1月12日，美國聯邦公路局在其官網上公布了2009版 MUTCD的勘誤表。

1.2 MUTCD的基本原則

交通控制設施的目的是通過維護道路交通秩序來提升道路交通安全和效率，因此，MUTCD提出了交通控制設施必須滿足的5個基本原則：① 滿足需要；② 引起注意；③ 傳達一個清晰、簡單的意思；④ 得到道路使用者的尊重；⑤ 給予道路使用者適當的反應時間。

第①個基本原則意味著每一個交通控制設施都應該有一個明確的目的，并且對保障交通安全和效率是必不可少的，即“滿足需要”是指讓需要得到恰到好處的滿足，不能多也不能少，多了駕駛人看了容易引起反感，可能就不去注意看了；但少了交通控制設施就不連續了。第②個和第③個基本原則主要影響交通控制設施的設計，要嚴格按標準使用顏色、形狀、圖案及文字。第④個基本原則強調所有的交通控制設施必須傳達有用的和重要的信息，過度使用和錯誤使用交通控制設施將導致道路使用者忽略它們。第⑤個基本原則主要影響設施安放的位置，比如停車讓行標志，總是安放在停車線上但必須保證至少在一個安全的停車視距范圍內能清晰地看到它。各種交通控制設施的設計、設置、維護及一致性等方面都要最大限度地考慮滿足上述5個基本原則的要求。各種交通控制設施的設計、運行、設置及位置都要仔細考慮車速這個關鍵因素。

1.3 MUTCD的主要內容

2009版MUTCD共分9章。第1章為概述；第2章為交通標志；第3章為交通標線；第4章為公路交通信號燈；第5章為低交通量道路交通控制設施；第6章為臨時交通控制；第7章為學校區域的交通控制；第8章為道路與鐵路或輕軌的平面交叉路口交通控制；第9章為自行車交通控制設施。

1.4 MUTCD不同語句的法律屬性

MUTCD提供了4種不同法律屬性的表述方式：在這個手冊中分別用標準(Standard)、指南(Guidance)、選項(Option)、支撐(Support)開頭。

(1) 標準。標準是關于一個交通控制設施的要求、強制性或特別禁止行為的陳述。所有標準語句都被標記并以粗體文本顯示。標準中通常使用動詞“shall”，而不使用動詞“should”、“may”。標準語句有時會被選項語句修改。

(2) 指南。指南是一種建議，而不是強制性的，它允許偏差的存在。所有的指南語句都被標記，但文本不加粗。指南中通常使用動詞“should”,而“shall”和“may”不用于指南語句。指南語句有時會被選項語句修改。

(3) 選項。選項是一種許可，不含任何要求或者推薦，選項語句有時會修改標準語句或指南語句。所有的選項語句都被標記，但文本不加粗。選項語句中通常使用動詞“may” ，而“shall”,和“should”不用于選項語句。

(4) 支撐。支撐語句僅僅是一種表達相關信息的陳述，不包含任何程度的要求、強制、禁止或者推薦的含義。所有的支撐語句都被標記，但文本不加粗。動詞“shall”、“should”和“may”都不用于支撐語句。

2 MUTCD關于臨時性交通控制的相關規定

2009版MUTCD第6章是關于臨時性交通控制(Temporary Traffic Control,TTC)的規定，該章從A-I共分為9節。

2.1 A節——概述

A節主要介紹臨時性交通控制的適用范圍、主要功能及責任主體。

2.2 B節——臨時性交通控制的基本原則

該節提出了臨時性交通控制的7個基本原則：

(1) 應該制定基本的預案或指南以確保道路的使用者、維護者以及突發事件處理者及相關設備的安全。臨時交通控制區域的各種道路交通安全設施應同普通道路的交通安全設施遵循同樣的設計原則。

(2) 臨時性交通控制對道路使用者的影響要盡可能地小。如對道路的施工維修要盡量選擇在平峰或交通量處于波谷期，封閉的車道數要盡可能少，提前通知道路使用者選擇其他可替代路線。

(3) 當道路使用者接近和穿過臨時交通控制區和交通事件現場時，應當以主動和清晰的方式加以引導。

(4) 為了給臨時交通控制區提供充分的安全保障，要有經驗豐富的人員負責加強對臨時控制設施的常規檢查，發現問題要及時糾正、調整，必要時可以中斷臨時交通控制區域的作業直至采取適當的措施確保安全后方可繼續作業。

(5) 在臨時交通控制區作業時要注意路邊的安全防護，為應對經常發生的事故、車輛拋錨或其他緊急情況，在實際操作中，應提供安全、無阻礙的路邊恢復區或清除區。

(6) 每個人的行為都會影響到臨時交通控制區域的安全，從管理者到現場的工作人員，每個人都應該接受與其承擔工作相適應的專門培訓。

(7) 要充分考慮各種道路使用者的交通需求，充分利用各種媒介發布實時的臨時交通控制信息，合理調度應急處置、救援車輛，維護良好的公共關系。

2.3 C節——臨時性交通控制要素

C節共有15個小節。

(1) 第1小節是臨時性交通控制預案。臨時性交通控制預案是為方便道路使用者通過道路施工區或交通事件處置區域而制定的各種交通控制措施或詳細或簡單的工作手冊或草案，它在臨時性交通控制中起著至關重要的作用。

(2) 第2小節是臨時性交通控制區。臨時性交通控制區是由于占道施工、各種交通事件、大型活動等各種突發事件而使道路的正常使用狀況發生改變的道路區域。

(3) 第3～8小節。第3～7小節介紹了臨時性交通控制區的組成部分：包括警示區、過渡區、活動區、終止區。第8小節介紹了錐桶的設置。各區域的交通控制設施(含錐桶)的設置原則和具體方法可參見文獻[9]。

(4) 第9節是繞行和改道。繞行和改道是道路使用者使用其他出行路線以避開臨時交通控制區域。

(5) 第10～15小節是關于一條車道雙向通行的臨時交通控制(One-Lane,Two-Way Traffic Control)。對于各行車方向只有一條車道的雙車道公路，當一個方向的行車道由于某種突發原因不能通行時，在有限長的一段公路上，一條車道需要臨時承擔雙向車輛的通行，這時，需要通過指揮人員旗語、旗幟傳遞、導向車帶隊領航、臨時性交通信號燈以及停車讓路標志等臨時性交通控制措施來保障該路段的交通安全和暢通。

2.4 D節——行人和現場工作人員安全

D節包括行人注意事項、可達性注意事項以及現場工作人員安全注意事項3個小節。

2.5 E節——旗語控制

E節包括旗語指揮者的資格、旗語指揮者的安全防護服、手持信號控制設置、旗語指揮者自動輔助設施、停止標志/減速慢行標志(旗語指揮者自動輔助設施)、紅/黃色信號燈(旗語指揮者自動輔助設施)、旗語手勢信號、旗語指揮者的站位等8小節。

2.6 F節——臨時交通控制區設施

F節共有88個小節。臨時交通控制區的臨時交通控制設施主要有禁令標志、警告標志、便攜式可變信息板、各種臨時性交通渠化設備、路障、臨時標線、臨時交通控制信號等內容。該節主要介紹了各種臨時交通控制區設施的基本特征、設置的位置和方法以及各種臨時交通控制設施的圖案及作用等內容。

2.7 G節——臨時交通控制區活動類型

G節共有19小節。該節主要介紹了在道路的不同組成(含路肩、道路中央、行車道、交叉口、鐵道路口、公路、城市道路等)處作業時的臨時交通控制的典型應用，作業的持續時間，作業的位置等內容。滿足特殊需要而進行的修正措施是各種臨時交通控制類型都需要考慮的問題。

2.8 H節——典型應用

該節主要以圖表的形式展示了在不同的臨時交通控制區的臨時交通控制設施的綜合運用。

2.9 I節——通過交通事件管理區域的臨時交通控制

交通事件是指任何偶發性的能引起道路通行能力減少或交通需求增加的非正常事件，這樣的事件包括自然災害、交通事故、車輛拋錨、車輛拋灑貨物或對道路交通有顯著影響的大型活動等。交通事件管理區域是道路上臨時設置、安裝有臨時交通控制設施的區域，它的范圍是從第一個臨時性警告設施開始到最后一個臨時性交通控制設施或車輛返回正常行駛路段為止的一段道路區域。交通事件按其持續的時間可以分為3類：① 重大事件：預計事件持續時間超過2 h；② 一般事件：預計事件持續時間為30 min～2 h；③ 小事件：預計持續時間30 min以下。每種類型的交通事件的臨時交通控制都有其獨有的特點和需求。該節還介紹了處置事件現場的應急車輛車燈的使用原則和方法。

3 MUTCD對中國的啟示

3.1 制定頒布統一的臨時交通控制設施的強制性國家標準的必要性

中國的道路交通管理體制與美國存在較大差異，根據《交通安全法》第5條的規定，公安部負責中國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。縣級以上各級人民政府交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作。在實踐中，與道路交通安全密切相關的各種交通控制設施，也就是《交通安全法》所謂的道路交通信號，通常是由各級公安機關交通管理部門負責規劃、設計、安裝和實施的。而其他的一些公路交通管理工作(包括公路及相關附屬設施的規劃、建設、養護、經營、使用和管理)由交通運輸部門負責，而城市道路的交通管理工作則比較復雜，由城市人民政府確定歸口管理部門，有些地方由城市管理局負責管理，有些地方則由城市(市政)共用事業局歸口管理。臨時性交通控制設施主要應用于兩大領域：① 道路的改(擴)建及道路維護施工；② 道路交通事故處理。這兩大領域前者主要是由交通運輸部門(公路上)或是由市政部門(城市道路)負責，后者是由公安機關交通管理部門負責。交通運輸部門及市政部門有約束他們的行業標準，即以JT開頭的交通行業標準和以CJ開頭的城鎮建設行業標準，約束公安機關交通管理部門的行業標準主要是以GA開頭的公共安全行業標準，不同的行業標準，對其他的行業缺少必要的約束。中國沒有美國一樣的統一的MUTCD，尤其對各種非常態下的臨時性交通控制及控制設施缺少相對統一的技術標準。目前能檢索到的為數不多的有關臨時交通控制設施的標準主要分為3類：

(1) 國家標準。2017年7月31日發布，并從2018年2月1日起開始實施的國家標準GB 5768.4-2017《道路交通標志和標線第4部分：作業區》，該標準主要適用于各類道路上施工、養護等作業時交通標志和標線的設置。其他可供機動車通行的地方的施工、養護等作業時交通標志和標線的設置可參照執行。從該標準的相關規定來看，基本也是參考和借鑒了美國2009版MUTCD第6章關于臨時性交通控制的規定。

(2) 交通行業標準。由中華人民共和國交通運輸部發布實施的JTG H30-2015《公路養護安全作業規程》，該規程主要規定了各等級公路養護作業控制區布置、安全設施布設和安全作業時的臨時交通控制設施的設置和管控。

(3) 公共安全行業標準。目前只查到3個推薦性的公共安全行業標準有相關規定， 這3個推薦性的公共安全行業標準是：GA/T 900-2010《城市道路施工作業交通組織規范》、GA/T 1044.1-2012《道路交通事故現場安全防護規范第1部分：高速公路》、GA/T 1262-2015《道路交通事故現場車輛闖入報警設備》。這3個推薦性的行業標準對于臨時交通控制設施的內容也只是涉及，規定得不詳盡，難以滿足臨時性交通控制的需要。

通過比較分析可以看出：中國有關臨時交通控制設施的標準最近幾年發展較快，但主要存在兩個方面的問題：① 不同層級(國家標準、行業標準、地方標準)、不同法律效力(強制性標準、推薦性標準)的標準過多過濫、低水平重復、相互交叉重疊的內容多；② 有些領域的規定很少涉及或規定不夠詳細，缺少可操作性，尤其是涉及危化品泄露、交通事故、惡劣天氣、大型活動等各種突發事件的臨時交通控制設施的相關規定很少。因此，十分有必要制定頒布統一的臨時性交通控制設施的強制性國家標準。

3.2 制定統一的臨時性交通控制設施的強制性國家標準需要注意的問題

(1) 標準的制定程序

在該標準的制定過程中，要向社會公眾充分開放，臨時性交通控制設施關系每一位公民的交通出行安全，而不僅僅是涉及少數人、少數行業的利益問題，要讓社會公眾有表達自己意見的暢通路徑，負責起草的機構要注意充分吸收社會公眾的意見，而不僅僅是在個別行業內征求業內意見。

(2) 標準的內容

標準的內容要在系統梳理中國已有的相關標準的基礎上，注意比較、吸收、借鑒美國等在相關領域發展比較成熟的國家和地區的相關標準，尤其是2009版MUTCD的相關內容，并結合中國的實際，制定出符合中國實際的高效、適用的強制性國家標準。比如，MUTCD第6章第E節有有關旗語控制的詳細規定，中國在交通管理實踐中，不常采用旗語的方式，但是中國類似的一種常見的交通信號是交通指揮手勢，在制定臨時性交通控制設施的強制性國家標準時，要考慮交通指揮手勢的作用，尤其是在突發情況下，其他設施來不及布設，交通指揮手勢對臨時控制區域的交通秩序和交通安全往往能起到關鍵作用。因此應該考慮在標準中加入交通指揮手勢的內容。對于一些不宜在全國范圍內強制性推行的設施和方法，可以參照美國2009版MUTCD的做法，用“推薦”、“選項”等語句標注，這樣可以做到標準的嚴格統一性和靈活性相結合。

4 結語

美國的MUTCD經過80多年的發展，已經成為一個比較完善、成熟、開放的標準體系，通過在線開放的形式，方便各行各業使用、查詢，并不斷有新設施或新技術、新方法融入，也體現了美國自由、開放的精神和社會的發展進步。中國現階段的經濟社會發展變化很快，交通安全管理領域的各種新技術、新方法的變化也是日新月異，隨之對各種標準、規范的需求增長也很快，導致中國在交通安全領域缺少很多相應的標準；但另一方面，也存在不同層級(國家標準、行業標準、地方標準)、不同法律效力(強制性標準、推薦性標準)的標準過多過濫、低水平重復、相互交叉的現象。因此，可以考慮借鑒美國的做法，在系統梳理已有相關標準并在充分吸收公眾意見的基礎上，將涉及道路施工和各種交通事故等突發事件下的臨時交通控制、交通組織的交通設施制定頒布統一的強制性的國家標準，在制定統一的國家標準時，要考慮將交通指揮手勢信號納入標準統一管理，以保障在各種突發事件下道路交通的有序、安全和暢通。