宿遷市農村基層防汛現狀及防汛體系建設探索

戴鵬程 王 麗 易 寧 孫金鳳

隨著我國經濟發展，水利工程行業也進入高速發展階段，農村基層是防汛工作的基礎，也是水利防汛的薄弱環節。近年來，宿遷市通過建設防洪水利工程，改造城市排水設施，建立洪澇監測預警措施及響應機制，城市預防洪澇災害能力得到很大提高。但是農村基層防洪能力依然十分脆弱，因為基礎設施欠缺、預警系統匱乏、地勢、建筑特點和人員老齡化等因素，一旦遭遇強降雨，農村防汛將面臨比城市更為嚴峻的形勢。本文通過分析宿遷地區現階段農村基層防汛存在瓶頸短板和薄弱環節，針對性地提出解決問題的方法，對農村基層防汛減災提供科學對策，有效防御洪澇災害具有重要的意義。

一、現狀情況

1.區域概況

宿遷市位于江蘇省西北部，地處魯南丘陵與蘇北平原過渡帶，主要為黃淮沂沭泗沖積平原，境內地勢呈西高東低，以平原為主，西南部及北部為低矮丘陵地區。市境內地形以廢黃河為分界線，以北地區地形西高東低，以南地區地形西北高東南低。宿遷市屬于亞熱帶向暖溫帶過渡性氣候，具有明顯的季風性、過渡性和不穩定性的氣候特征，另外受季風環流和臺風影響，冷暖空氣交匯頻繁，洪澇等自然災害經常發生。宿遷地區多平均降水915.0mm，降水量空間分布不均，總的趨勢由北向南遞增，降水量時間分布也不均，體現在年際變化和年內變化較大。年際間，豐水年降水量最高達1459.6mm（2003年），枯水年降水量最低548.6mm（1978年），年內降水量主要集中在汛期（6～9月），占年降水量的70%左右，極易形成集中暴雨，春季則多干旱。

2.防洪體系

宿遷市位于淮河水系中游尾部、沂沭泗水系下游，境內地勢西北高，東南低，最高點海拔71.2m，最低點海拔2.8m，地形起伏較大，北托駱馬湖，南臨洪澤湖，新沂河橫亙東西，中運河、廢黃河、淮沭河貫穿南北，使宿遷既受淮河洪水威脅，又受沂沭泗洪水壓境，要上承泄上中游豫、皖、魯三省及徐州地區約21 萬km2面積的來水，經駱馬湖、洪澤湖調蓄后，由新沂河、中運河、淮沭河及入江水道等流域性河道泄入江、海，防洪任務十分繁重，素有“洪水走廊”之稱。宿遷市防洪主要依賴于沂沭泗流域和廢黃河地區治理所創造的外部條件，以“一湖三河”——駱馬湖、新沂河、駱南中運河、廢黃河堤防作為外圍擋洪屏障抵御流域洪水。特殊的地理環境和水系結構導致宿遷市成為易旱易澇，水旱災害頻繁的地區。

二、農村基層防汛存在的主要問題

1.降雨、臺風、強對流等天氣易導致洪澇災害

近些年來受全球氣候變化影響，全國各地不斷出現極端惡劣氣候，造成嚴重災害，給人民生活、生產帶來極大困難和損失。宿遷地區2008年、2010年受極端天氣影響，2016年受厄爾尼諾現象影響、2018年受臺風影響，均導致區域內多條骨干排澇河道超歷史最高水位、造成不同程度的洪澇災害。宿遷地區水資源豐富，水產養殖業是本市重要的支柱產業，洪澇災害不只給廣大漁業從業人員帶來巨大的經濟損失，同時對水產造成供應緊張不利于市場價格穩定，人民日常生活需求得不到足夠滿足。

2.基層防汛體系排澇壓力大

宿遷地區特殊的地理環境和氣候條件，既要承擔本地汛期長期強降雨導致的內澇壓力，又要抵御上游洪水過境時造成的行洪壓力，一旦遭遇大面積長期降雨，防汛壓力驟然增大，極易造成河湖水位加速抬升，導致上游洪水無法及時下泄，本地降雨形成的地面積水不能匯入河道，形成大面積洪澇災害。2018年8月，泗洪農村地區因受淮河流域上游安徽等地來水影響，新濉河、懷洪新河、新沂河水位先后超警戒、老濉河水位超歷史，骨干河道和農村排澇河道排澇壓力增大，形成大面積內澇，農田被淹，魚塘被沖毀，農業、畜牧業、水產養殖業因暴雨損失慘重。

3.基層水利防洪工程年久老化

宿遷農村地區大部分塘壩、圩堤曾經發揮了巨大的防洪減災效益，但因建設標準不高，年久老化失修，蓄水能力大大下降，無法發揮工程原有防洪蓄洪能力；鄉鎮河道河槽內淤塞嚴重，降雨產生的澇水匯集到溝渠內，無法及時排入骨干河道，一旦遭遇強降雨，容易形成內澇，造成農田受淹、農業損失；又由于水利建設財政資金投入不足，而各鄉鎮自身又無財力投入，原有水利工程病險隱患得不到解決，淤塞的溝渠塘壩反而成為巨大的安全隱患，加劇洪澇災害造成的損失，給群眾人身財產安全埋下巨大隱患。

4.基層排澇調度效率低

洪澇的發生對及時排澇調度提出了更高要求，然而農村基層汛期因為排澇泵站分布較為分散，基層防汛人員不足，導致泵機不能及時開啟,且多數排澇站泵機老化，排水效率低，排水能力達不到抵御洪澇形成速度，導致排澇不暢，易形成洪澇災害。

5.技術薄弱，人員缺乏

水利站作為農村基層防汛部門，工作人員配備嚴重不足，業務技術力量相對薄弱，也沒有完善的洪澇災害防御預案，現有的防洪預案基本上由多年沿用下來，流于形式，不具有實用性和可操作性，不能滿足地區發展需要。洪澇災害來臨時，仍以主觀意愿以及實際情況自發行動；在農村，青壯年大多在外打工，留守人口大部分以老人、婦女和兒童為主，對于處理汛情的應變能力和體力均有所不足，基層群眾的群測群防工作開展力有不足。

6.監測站點密度不足

宿遷地區針對基層防汛工作的實際需求，在農村地區建設了水雨情采集站點和工程視頻監視站點等水文監測設施，但是數量相對較少，且大多布設于境內主干河道內，布設密度、覆蓋度都達不到要求，難以有效獲悉局部地區強降雨和河道水位情況；水文信息是防洪指揮的耳目，不能及時獲取水雨情信息，就無法針對性地作出防汛部署，延誤搶險救災的時機，給人民生命財產安全造成損失。

三、加快基層防汛體系建設的應對策略

1.建立健全基層防汛工作制度

在堅持落實各級行政首長負責制為核心的各項責任制基礎上，堅持分級負責，建立、完善各級防汛指揮機構；根據實際情況，建立縣包鄉、鄉包村、村包組、組包戶、干部黨員包群眾的“包保”責任制體系，并與已有的社區管理體系相結合，實現網格化管理；堅持常備不懈，抓好基層水利防洪物資儲備，按照分級負責，分級儲備原則，組織相關部門負責防汛物資供應、儲備和維修，做到有備無患，從根本上降低洪澇災害發生所造成的損失。

2.狠抓建設，強化維修，形成基層防汛工程體系

解決農村基層防汛減災的重要途徑是要蓄泄兼施發揮好農村傳統排灌系統的作用，充分發揮河道行洪能力和水庫、洼塘調蓄洪水的功能，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，打通農村河、溝、塘防洪抗洪“經絡”加強蓄泄雨洪能力，形成大中小工程結合、內外水系溝通，遇洪擋得住、遇澇排得出的工程體系；同時要不斷強化工程的管理和維護，做好防汛歲修工作，建立工程管理維護機制，確保工程長期穩定發揮功效。

3.制定防洪應急預案，完善非工程措施建設

要將事前預警與科學抗災有機結合，確保“安全冗余”，提前制定詳細的防汛應急預案，保證洪澇災害來臨時能夠迅速啟動；加密水雨情監測站點布設，加快水雨情設施自動化建設，實現水雨情信息實時發布，針對千變萬化的汛情做好精準測報、預報，為防汛抗洪指揮決策提供更加科學的依據，為防災抗災救災爭取更多時間，最大限度減輕洪澇災害損失；建立基層預警發布系統，通過短信、廣播、手持擴音器等方式將信息第一時間傳遞給群眾，進一步加強對基層群眾宣傳、培訓、演練等群測群防工作，提高群眾主動防災避險意識和自救互救能力。

4.拓寬投資渠道，加大資金投入力度

防洪排澇工程建設，屬公益性工程，應列入基本建設項目，用財政性資金建設。因此，各級財政加大投資仍然是防洪排澇工程建設的主渠道。要用足、用好現有政策，積極探索多渠道水利投入機制，要以政府投入為導向，積極發揮市場機制的作用，探索社會資本參與投資的方式。凡是用于農業的政策都可以用于水利；凡是農業的資金都可以用于防汛工作。只有這樣，才能使防汛工程“超前”建設。此外，國家《防洪法》明確指出：“國家鼓勵、扶持開展洪水保險。”應在洪水保險上多做探索，通過對防洪保安工程的“投保”，既可以減輕損失，又可以為防洪工程建設籌措一部分資金。

5.積極落實農村基層防汛預報預警體系建設項目

農村基層防汛預警體系建設是水利部、國家發展改革委、財政部按照黨中央、國務院關于加快災后水利薄弱環節建設的決策部署而提出的重要內容之一，宿遷市應按照“全面覆蓋、突出重點、合理配置”的原則，加快對易受外洪影響、低洼易澇等易災村落調查評價，落實自動雨量站和自動水位站建設，盡快建設符合宿遷農村基層實際的縣級到鄉鎮的視頻會商系統和雨情、水情、汛情、災情預報預警體系和信息發布平臺。逐步建立以監測、通信、預報、預警等非工程措施為主并與工程措施相結合的防災減災體系，進一步提高基層農村水利防汛薄弱環節抵御洪澇災害能力。

四、結語

水利工作直接服務于廣大人民群眾，農村基層防汛事關億萬百姓生命財產安全，隨著宿遷地區經濟的快速發展，社會財富大幅度增長，任何地方都淹不得、淹不起。重視農村基層防汛工作，加強基層水利工程建設與管理，有效減免因洪澇災害導致的農、林、牧、漁等減產失收，避免造成供應緊張，影響人民生活等社會問題，為構建和諧社會，促進社會經濟協調發展提供防洪安全保障■