日本城鄉協調發展對海南自貿區建設的啟示

文｜吳士存

2018年10月16日，國務院批復同意設立中國（海南）自由貿易試驗區并印發《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》（下稱《方案》）。《方案》提出，發揮海南全島試點的整體優勢，緊緊圍繞“三區一中心”實行更加積極的開放戰略，加快構建開放型經濟新體制，推動形成全面開放的新格局，把海南打造成我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶?！叭珝u開放、對標國際”，意味著海南自貿試驗區建設必須統籌處理好“對外開放與對內開發”的關系，而對內開發必須注重處理好城市與農村的協調發展關系。

日本福岡碼頭

與全國其他自貿試驗區相比，海南農業占比高，農村人口多，鄉村范圍廣大，對以鄉村振興和城鄉協同發展為主要路徑推進城市化進程的海南來說，既是機遇又是挑戰。一方面，意味著海南可以利用相對豐富的土地等自然資源，增強發展后勁，從而形成更加廣闊的開放空間。另一方面，長期以來，海南的農村產業結構比較單一，產業鏈短而弱，科技含量不足，規?；洜I程度低，農產品價格不穩定，難以形成對市場前景的穩定預期，制約著對農業的投入和經營農業產業的積極性。此外，海南缺乏大城市對農村的帶動作用，城市反哺農村的能力還不強，城市與鄉村之間還未形成有效的聯動機制，以房地產業為主要產業驅動的海南城市化進程也助長了人們“用土地來蓋房子比種莊稼生財更快”的急功近利的心態。上述因素是目前海南鄉村落后、農民相對貧困和城鄉分割的二元經濟明顯的主要成因。從這個意義上講，處理好農村與城市的協調發展，以鄉村振興來縮小城鄉差距將是全島建設自貿試驗區面臨的首要挑戰。

在統籌城鄉發展和城鄉一體化方面，二戰后日本的經驗值得重視、亦可借鑒。日本的城鄉發展實踐自二戰后大致經歷了三個階段：第一階段以縮小城鄉差異為目標，提升鄉村居民生活水平；第二階段注重城鄉協調發展，改善鄉村居民生活環境；第三階段即現階段，以城鄉一體化為目標，實現農業的可持續發展。日本鄉村較之海南雖然基礎設施相對完善、產業發展相對健全、城鄉融合度比較高，但曾經也面臨著海南城鄉協調發展過程中同樣存在的問題，例如農村人口減少、老齡化、農業潛力難以得到充分發揮、農業從業人員流失、無主荒地大量增多、土地利用率降低、重農業科技發展而輕鄉村文化振興等。因此，海南可從日本的城鄉發展經驗中獲取有益的啟示。

海南率先在全國實施省域“多規合一”改革，全力推進“五網”基礎設施建設，統籌城鄉一體化發展，持續開展生態環境六大專項整治，加快建設“美麗海南百鎮千村”等，為實施鄉村振興戰略打下了良好基礎。對標日本，海南鄉村發展大致處于第一階段向第二階段過渡的時期。基于這一判斷，借鑒日本經驗，海南自貿試驗區建設背景下的城鄉統籌發展，可分兩步走。

第一步，在海南鄉村建設取得重要成就的基礎上，一方面，繼續通過基礎設施建設和公共服務均等化縮小城鄉差異。另一方面，夯實城鄉協調發展的產業基礎。鄉村振興，產業發展是根本，而產業發展必須走科技化、市場化和品牌化的道路。建議各級政府加強對農民的職業培訓，尤其是做好種養技術方面的培訓，讓農民多掌握幾門種養技術，增強其務農致富的信心。此外，政府還應在農業產業扶持方面推出一系列惠農政策，培育一批農業龍頭企業，提高農業的組織化程度和規?；?。

第二步，在實現海南農業產業轉型升級的同時，對全島農村和農業進行統籌規劃，根據區域特色、資源優勢和全島“一盤棋”的思路構建全省協調發展的新格局。具體來講：

一是借鑒日本設立國家戰略特區的經驗，規劃建設海南自貿試驗區若干個“區域性經濟合作圈”。2016年3月，日本設立了“環首都經濟圈”“關西經濟圈”、沖繩縣、新瀉市、福岡市以及養父市國家經濟特區?！碍h首都經濟圈”“關西經濟圈”一直是日本政治經濟文化最重要的區域，設立這兩個戰略特區的目的是繼續做大、做強、做優大都市經濟圈，形成全國發展的帶動效應。養父市地處山區，農地分散，不適合開展大規模機械化生產，所以被賦予探索聯手大企業和發展個性化農業生活模式，通過多種類型的農業繼承人，使農地價值得到應有的體現。新瀉市地處日本最長的河流信濃川和阿賀野川兩大河流形成的沖積平原上，因此被賦予探索機械化農業發展之路的使命。沖繩縣因遠離日本本土，具有生態優勢、離岸優勢而被定位為吸引外國游客的國際旅游試點，施行放寬簽證等措施。福岡因其經濟活力被作為創業就業的改革試點。

總之，依據不同地區的經濟、資源和地理條件，日本設置了不同的國家戰略特區，承擔著不同的發展使命。海南應借鑒日本的城鄉協調發展經驗，根據“多規合一”的總體規劃，在海南自貿試驗區內進行區域功能劃分，分別探索自貿試驗區和中國特色自貿港建設的多元發展路徑。例如，以海口為中心的北部經濟圈應以互聯網產業、熱帶高效農業等十二大重點產業為依托，借助自貿試驗區建設的政策優勢，增強省會城市的輻射帶動功能；以三亞為中心的南部旅游經濟圈則應以“國際旅游消費中心”為主攻方向，圍繞休閑游、文化游、體育游、購物游、郵輪游艇游等做文章，實現旅游業態的轉型升級，吸引中高端國際游客；以洋浦、八所、臨高、澄邁為軸心的西部工業走廊，應以南海油氣開發服務保障基地建設為契機，在拉長石化產業鏈、發展港航產業和臨港經濟上下功夫；中部山區可探索山地農業、鄉村旅游觀光，建設一批生態環境好、旅游體驗新奇的鄉村旅游驛站。此外，還應繼續支持文昌航天產業、瓊海醫療健康等特色優勢產業的發展，最終形成全省市場與資源、鄉村與城市的良性互動與分工協作機制，使眾多的“經濟圈”和“區域板塊”形成一個功能各異、經濟互補的有機整體，并產生聯動疊加效應。

二是借鑒日本實施“城鄉交流戰略”的成功經驗，縮小城鄉差別、構筑海南城鄉和諧發展的人文紐帶。近年來，日本政府通過政策鼓勵和財政支持的方式，在全國范圍內逐步形成了覆蓋不同年齡群體的城鄉交流機制。例如，2008年開始實施的“兒童農村交流項目”，鼓勵小學生到農村住宿體驗，目的是將農村作為一個教育場所，讓兒童貼近自然、接觸農林牧漁業生產，培養其對農業、農村和農民的正確認識和感情。針對中高等教育階段的學生，日本政府利用學校畢業旅行的傳統習慣，積極推廣大中學生農家體驗項目，鼓勵、引導學生在農家吃住，體驗播種、澆灌、收割、放牧、乳制品收集制作等農業生產活動，培養學生熱愛農村、珍惜農民勞動成果的思想感情。企事業單位也安排雇員定期到農家吃住學習，在體驗農村生活的同時，促進當地經濟的增長。此外，政府積極建設公益性或營利性的市民農園，讓都市的百姓親近農業、了解農業、心系農業，親身參與到農業生產隊伍中，加強農民與市民的交流，并積極開展城市與農村的交流對話，推進企業和非營利性組織的積極參與。通過城鄉交流戰略，可讓凋敝的農村地區變得更有活力。日本的做法對海南具有借鑒意義，海南應借助自貿試驗區建設分步推進的要求，落實2020年完成脫貧任務的硬性目標，通過加強村民技能培訓、實施“一村一品”和鄉村振興戰略，構建城鄉交流的人文基礎，建立城鄉交流的體制機制，從而探索中國城市化進程中避免農村衰落的可復制、可推廣的“海南經驗”。

三是借鑒日本城鄉一體化發展的其他成功經驗。如重視保護農村的生態環境，實現城鄉協調和可持續發展。日本在工業化過程中統籌城鄉協調發展的一個重要的成功經驗就是，從鄉村選擇青年農業從業者進行專業化培養，針對他們的從業方向提出產業課題，給予適當補助，并作為研究課題同農業研修相關高校關聯，使高校能為農業產業升級和人才培養提供智力支持；關注鄉村女性農業從業者的發展，鼓勵女性發揮智力與能力；農村資源循環自給，物質（如牲畜糞便、垃圾）和能源的循環利用，實現農業、農村的可持續發展；在鄉村設立“衛星辦公室”，使IT或者其它高技術從業者可以一邊享受安靜田園生活、一邊開發新技術新產品；城市高中和大學生成為鄉鎮企業或者振興項目的伙伴、參與運營或產品的研發。

海南全島建設自貿試驗區迫切需要統籌考慮和妥善處理好城市與鄉村的關系，只有城市帶動農村、農村趕上城市，城市和鄉村實現同步發展，市民和農民素質共同提升，建設海南自貿試驗區和中國特色自貿港的宏偉目標才能如期實現。日本是城鄉協調發展的先行者和探索者，日本鄉村建設過程中也曾經面臨著當前海南農村發展的共同難題。正是從這一意義上講，借鑒包括日本在內的發達國家的工業化和城市化過程中的成功經驗，并結合海南的實際，按照“四大戰略定位”的目標要求，走出一條新型城市化、城鄉一體化的可復制可推廣的新路，這才是海南全島建設自貿試驗區的題中應有之義。