政府和社會資本合作融資模式在我國經濟發展中的應用與推廣

張旭

摘要：我國市場經濟體系不斷完善，新的融資服務模式不斷健全，極大地影響著社會經濟的發展，傳統的政府主導融資模式已經無法適應快速發展的時代要求，政府和社會資本合作融資模式逐漸發展起來，成為新時代發展的主流，通過分析政府和社會資本合作融資模式的特點與優勢，引導社會資本通過銀行信貸、政策性金融工具等途徑不斷優化融資渠道，可以有效地促進社會經濟持續健康發展。

關鍵詞：政府和社會資本合作融資模式;PPP融資;融資模式;社會資本

一、政府和社會資本合作模式的發展與應用

（一）政府和社會資本合作模式的發展歷程

政府和社會資本合作融資模式，即PPP融資服務模式，是近年來社會熱度較高的項目合作模式，具體來這說就是指在公共服務領域，政府采取競爭性的參與方式，選取具有投資、運營服務能力的社會資本，參與建設城市基礎設施，彼此形成合作共贏的關系，并通過簽署相關合作框架書，確定雙方權利義務與利益份額，確保合作項目順利完成，形成更好的社會價值和經濟利益，這種服務模式可以說是在傳統銀行融資模式之外，開辟的化解項目融資難題的創新化融資途徑。

隨著我國改革開放進程的不斷推進，PPP融資模式在中國逐漸發展起來，第一批港澳臺投資商進入中國大陸市場，首先在國內高速公路建設領域，以合資企業的形式，參與多個省市的政府合作項目，取得了良好的社會效益。2013年以后，國家財政部大力推廣PPP融資試點項目，相繼出臺各類扶持政策，為項目發展鋪平道路，民間資本大量進入相關領域，總體投資規模超過萬億元，主要集中在交通、基礎設施等公共服務領域。

（二）政府和社會資本合作融資模式的政策背景

2008年金融危機，中央為應對經濟下行的危機，推出了4萬億元投資計劃，大部分地方政府通過債務融資來完成項目的建設，雖然短期內取得了較好的經濟效率，但長期來看，地方政府債務負擔逐漸增加。2013年開始，我國經濟增速逐漸放緩，由原有的高速增長逐漸轉變為中高速增長，同時期的國際形勢也不容樂觀，各主要經濟體的復蘇較為緩慢，導致我國出口規模增幅放緩，外部需求不強。在此背景下，地方政府的債務風險逐漸顯現，土地財政模式無法持續，國家一方面采取債務置換，允許地方政府通過發債的形式緩解地方債務潛在風險，另一方面由于中國城鎮化發展進程仍在繼續，預計2020年城鎮化率有望達到60%以上，由此帶來的投資需求約為45萬億元，大力推動PPP融資模式發展的時機已經成熟，此種模式將為補充城市基礎設施建設提供大量資本金，有效緩解地方政府債務負擔。

2014年9月，國務院下發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確指出，政府希望改變原有的融資模式和平臺企業融資途徑，轉而確立新的融資方式：

一是明確舉債主體，舉債主體局限在省、自治區、直轄市政府，且均須國務院審批方可實施。

二是規范舉債方式，地方政府舉債實行限額管理，采取政府債券的方式舉債，用途局限在公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于日常經常性支出。

三是鼓勵民間資本參與政府合作項目，政府通過公開約定利益分配的模式，采取特許經營權、財政補貼等途徑，與社會資本共同成立特別目的公司，投資建設公益性事業項目。

此后一段時間，國務院及國家財政部門為更好地推動PPP融資模式的開展運用，將針對具體合作模式、交易結構、合同體系、示范項目、金融支持等各方面，出臺若干政策制度、指導意見和管理要求，促進政府職能轉變，建立政府和社會資本合作的基礎，為PPP項目具體實施提供保障。

（三）政府和社會資本合作模式應用的領域

PPP融資模式主要用于的領域包括公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施建設等民生領域，政府負責提供符合市場化發展要求的公共服務項目，按照項目經營性質，可分為三種模式。

1.盈利性項目：對于擁有一定的收費基礎，且投產后的經營收入能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采取建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。目前運營較為成功的項目包括污水處理廠、城市供水服務等環保類項目，收費公路、水利設施、交通場站、城市軌道交通等運輸項目。

2.準盈利項目：對于日常經營收入不足以覆蓋投資成本，需政府通過財政補貼或資源對接等輔助方式增加盈利空間的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接參股的形式進行運營，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式進行開發。目前主要應用的領域包括醫院、學校、體育場館、文化活動中心等民生類項目;地下管道、公租房、養老設施等服務性項目。

3.欠盈利項目：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過政府購買服務的方式進行，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進，相關項目包括城市道路、河湖治理項目、市民文化廣場等公益性服務設施。

二、PPP融資服務模式面臨的問題及應對措施

（一）PPP融資服務模式面臨的問題

PPP融資服務模式作為一個新興領域，從國家到社會的參與積極性普遍較高，但不可避免地會存在一定問題，很多方面值得反思：

一是相關法律保障不健全，PPP融資服務模式從興起到具體落地實施，經歷了較為漫長的發展過程，國家相關的法律法規也處于不斷完善的過程中，其中不乏一些因相關政策不健全而最終無法順利實施的項目。

二是政府審批決策周期長，受個體項目不同，在具體實施過程中，經常出現審批流程不規范，方案設計不嚴謹等問題，最終導致項目從立項到審批流程長，效率低的情況出現。

三是政府信用風險較高，地方政府在加快當地建設的過程中，普遍存在前期調研不全面，社會效益與經濟效益不能很好地匹配，市場需求與實際建設脫鉤的情況時有發生，導致項目建設完成后無法順利投產，直接危害社會資本方的利益。

四是相關配套設施未同步運營，部分PPP項目在建成投產前需政府配套設施一并完成后方可運營，配套項目不完善將直接導致項目無法正常產生經濟效益，使得生產經營陷入困境。

五是項目收益未達到預期效果，由于部分PPP項目建設周期較長，項目建成后，原規劃使用條件發生變化或同質化項目產生競爭，也會對資本方的切身利益產生損害。

（二）PPP融資服務模式未來發展方向

針對近年來全國各地PPP融資服務項目的開展情況，結合我國實際，建議通過以下幾個方面來破解PPP項目所面臨的問題，更好地服務社會主義現代化建設。

1.廣泛開展調研工作，切實把好準入關。中國改革開放40年的發展，基礎設施建設領域取得了突飛猛進的發展，政府主導的基礎設施領域引入社會資本參與建設已經成為市場經濟中的重要組成部分，對于具體工程項目立項前，必須做好前期調研，政府付費模式、地方政府財政支出責任占比情況、項目資本金落實情況、突發事件應急措施等方面均需要統籌兼顧，避免項目出現因規劃審批原因導致后期無法投產運行或運營效果不達標的情況發生。

2.完善法律規章制度，保持政策的穩定性。隨著PPP項目建設的深入開展，原有規章制度已經無法滿足實際運行過程中項目需求，相關補充文件集中出臺，部分文件還對原有正在穩步推進的項目進行追溯，如何更好地降低項目風險的同時，有效減少對既往項目的影響，是需要政府與社會共同努力的方向，確保在建項目政策的連續性。

3.做好政策扶持，化解項目盈利難題。未來PPP項目如何更好地引入優質社會資本參與，關鍵在于項目本身的盈利能力，更加合理的責任分工，能夠起到更好地優化效果，資本提供方主要承擔項目建設周期內完工風險及融資職責，政府主要負責項目建設運營方式及收益分配規則的制定，而運營機制的不斷優化和提升能夠更好地應對潛在的市場風險，保證社會資本參與基礎設施建設的積極性。

4.強化專業人才的培養建設。項目運行需要具備系統性較強的專業人才作為事業發展的支撐，實現政府、社會資本、公共資源的相生共榮，政府需建立一套完整的PPP融資項目人才隊伍建設規劃，明確實施目的和時間表，同時將相關人才建設納入地方政府經濟發展規劃，建立人才發展基金，為開展創新攻關、經驗交流等活動提供支持。

PPP融資模式從興起到全面開展，在中國的發展速度相當驚人，截至2018年末，新增落地項目超過3萬億元，近年來國家在金融領域去杠桿的大背景下，國有企業參與PPP項目融資總量有所減少，但為民營資本更好地參與經濟建設提供了廣闊的市場環境，隨著國家在政策層面不斷強化監管，無論是政府扶持力度、獎勵機制還是從拓展項目渠道、優化職能審批部門等多方面入手，相信未來我國的公共服務領域將會形成更加完整的服務模式，更好地為社會公眾提供服務。