政府在推進軍民融合和國家科技創新中的資源創造作用
——以美國為例*

在西方主流經濟學的框架之內，政府在經濟生活中只是以市場的服務者、維護者的身份存在，甚至這種身份的“合法性”也是以市場失靈的存在為前提。外部性、不完全信息以及產權問題為政府干預提供了充分的理論與現實支撐，但這并不意味著政府與市場的矛盾在主流經濟學范式中逐漸消融，恰恰相反，政府干預的效率問題又成為理論與實踐的焦點之一。無論是公共選擇學派還是以交易成本為核心的制度學派，對于政府的認識總可以歸納為如下命題：成功的政府是能夠使市場機制得到充分發揮的政府，而失敗的政府則扭曲了市場機制。政府為了市場而“出現”，為了市場而“存在”，它似乎始終在亞當·斯密“看不見的手”的籠罩之下“小心翼翼”地界定著自己的形象。然而，只要我們稍稍回顧資本主義國家的歷史，便會發現大量的史實與以上的理論陳述形成了鮮明的對比：事實上，即便是在最為典型的市場經濟國家中，政府也不是在促進經濟發展方面作用甚微，恰恰相反，政府的所作所為對于經濟發展的動力源泉至關重要，而這種動力源泉歸根結底是科技創新。

本文通過考察美國20世紀軍民融合的歷史經驗，可以看出政府主導科技創新的歷史事實集中體現在國家推動軍民融合的進程之中，軍民融合本質上是由政府主導的國家科技創新模式，政府通過一系列靈活的規則、制度設計，有效促進了新科技的涌現與擴散。在不同的歷史情境中，由于國內外環境的變動，這種模式的具體實現方式有所不同，但是政府的主導地位沒有改變，它在科技創新之中起到了根本性的作用，其催生的科技成果深刻而廣泛地影響了人們的生活，促進了產業結構的升級，從根本上提高了國家競爭力。另一方面，當我們探究美國的國家科技創新與軍民融合成功背后的秘密時發現，科技創新本質上是資源創造而非資源配置，以科技創新為切入點重新考察政府，從資源創造而非資源配置的理論立場可以擴展對政府作用的新的認識。資源配置是主流經濟學研究的核心，在理論分析范式的制約下，資源配置中的政府形象是靜止的、機械的，這不僅與實際情況嚴重不符，還掩蓋了政府在推動國家發展，尤其是科技創新中發揮的巨大作用。因此，本文將基于美國軍民融合與科技創新的歷史考察，嘗試在資源創造的理論框架中，用動態的、歷史的方法考察政府被忽視的另一面。

一、資源創造與資源配置：理解政府作用的不同立場

從不同立場出發考察同一事物，得到的認知顯然是不同的，這一點同樣適用于人們在不同的理論框架之中分析政府行為所得出的結論。問題的關鍵不在于結論本身，而在于為什么會得出這種結論，基于什么樣的前提得出了這種結論。這意味著對于政府的舊有認知的超越，最根本的是一種理論范式的超越。本文認為，對于政府的更全面、系統的認識來自于資源創造而非資源配置的視域，為此首先需要對二者進行理論上的界定。

資源配置是在給定的偏好、技術以及制度約束下實現既定資源的交換與分配，以此作為研究對象便形成了主流經濟學的資源配置視域。受牛頓經典物理學體系的影響，這種視域建立在一種機械的、靜止的世界觀之上。在類似于物理裝置的經濟世界中，偶然性與時間性被排除在外，人的心智只是外在結構的被動反映,個體按照最大化原則行事。這種行為模式由個人擴展到了經濟活動中不同層級的主體，聯合在一起從而自發形成了市場。各個行為主體只需在外生條件的約束下，遵循機械的行為原則，便可以實現最有效的資源配置。既然只有將行為主體的能動性忽略才能使整個理論體系自洽，那么政府便面臨著兩種選擇：要么“接受”這種簡化，要么被排除在經濟運行之外。對于前者，一些西方主流經濟學家的確對政府采取了此種方式，如公共選擇學派以自利原則為出發點，認為政府也是追求自身效應最大化的，這樣一來，政府的形象便在“改造”之后被納入了資源配置的視域中。至于后者則更為普遍，那就是理論界對政府干預的抵制以及市場原教旨主義的推崇。于是我們看到，政府和私營領域的制度性分割在資源配置視域中長期存在。這種觀點斷言要盡可能清晰地將政府和市場區分開來，大部分討論最終都集中于對政府和市場權限范圍的爭論，探討哪些是政府該從事的活動，哪些應由市場力量支配。但這顯然是一個偽命題，因為政府在這個問題之中被抽象為了資源配置的一種手段，無論如何回答，政府的真實形象在前提預設階段便處于一種被遮蔽的狀態，那么結論自然不具有說服力。

在一個靜止的經濟世界中，資源有效利用遠比創生重要，因此這種靜止的世界觀將經濟學研究的范圍鎖定在資源配置的層面。盡管一些經濟學家放寬了“理性人”等基本假設，將均衡分析拓展為非均衡分析，但是這些修正工作沒有改變資源配置在主流經濟學中的核心地位。這是因為諸如此類的修正并未從哲學本體論上對舊有經濟理論范式進行批判，把靜態的、封閉的、機械的世界觀先入為主地納入分析過程之中。這使得主流經濟學不能對創新的產生、制度的變遷等動態的歷史過程作出令人信服的解釋。學者賈根良認為，資源創造是現代經濟學的核心，把資源配置定義為經濟學研究的對象不僅是片面的，而且是落后于時代的。[注]賈根良：《演化經濟學導論》，中國人民大學出版社，2014年，第3頁。一旦我們將視角轉換為包括新奇的創生在內的資源的創造，就不僅僅意味著研究對象的轉換，更是哲學方法的革新，這種轉變將使我們對政府產生新的認識。

資源創造是什么？正如馬克思指出的，資源創造一方面表現為物質的創造，“這種活動，這種連續不斷的感性勞動和創造、這種生產，是整個現存感性世界的非常深刻的基礎”，[注]“人們生產他們所必需的生活資料，同時也就間接地生產著他們的物質生活本身”；[注]《馬克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第50、24頁。另一方面表現為精神、知識與制度的創造，“宗教、家庭、國家、法、道德、科學、藝術等等，都不過是生產的一些特殊的方式……正像社會本身生產作為人的人一樣，人也生產社會”。[注]《馬克思恩格斯全集》，第42卷，人民出版社，1979年，第121頁。因此，如果說資源配置是指在給定個人偏好、技術和制度條件下，經濟資源如何在均衡中實現最優配置，那么資源創造關注的則是知識、偏好、技術和制度在歷史中變化的動因、變化形式，以及這些變化對經濟產生怎樣的即時影響。[注]Witt,U.，“Evolutionary Economics，Max Planck Institute of Economics,Evolutionary Economics Group”,http://www.econ.mpg.de/english/research/EVO/discuss.php#p2006.二者最根本的不同是，主流經濟學的資源配置是一個沒有時間性的理想狀態，約束條件是靜止的、不變的、外生的，而后者則是一個歷史不可逆的過程，所有的外生條件變成由系統內生而來。相對應地，資源創造視域建立在動態的、聯系的、歷史的世界觀之上，它不排除行為主體的主觀能動性，強調能動與外在約束的互動關系，并且要求系統性地考察經濟發展中不斷產生的新奇與不確定性。新奇的創生，便是資源創造視域所關注的核心。[注]賈根良：《理解演化經濟學》，《中國社會科學》2004年第2期。

科技創新是資源創造在新的歷史時期的特征體現，考察政府在科技創新中的行為，就是現實地在資源創造的視域中重新審視政府的作用。經濟歷史首先是發展史，發展必然是一個動態的過程，在這個過程之中，新奇不斷涌現。無論是從理論還是實踐出發，科技創新作為經濟發展的根本推動力越來越成為一種共識。這意味著當我們采用動態的、歷史的方法重新審視政府的時候，將政府行為與科技創新(而不是資源配置的效率問題)之間的聯系作為考察重點更具有本質層面的意義。

二、政府進行資源創造的途徑和形式

科技創新能力是國家意義上的，可以并且需要通過國家行為來建構。法蘭克福學派的代表人物普郎查斯曾指出：“生產方式，并非僅僅指的是經濟方面的一種結構，而是把它看作是經濟、政治和意識形態等各種部門結合起來的典型結構，一種整體結構。”[注]陳炳輝：《西方馬克思主義的國家理論》，中央編譯出版社，2004年，第70頁。對于科技創新而言，其方式也是經濟、政治與意識形態等各部門參與的整體結構，這種整體結構便是國家創新體系。國家創新體系不僅涵蓋了眾多公共、私人以及混合型機構，也包括相應的規則、制度以及不同部門之間的協作機制，本文將結合美國的歷史發展案例來分析政府進行資源創造的途徑和形式。

1.政府通過不斷演變的國家科技創新體系實現軍民融合。

美國國家安全政府的建立便是這種創新體系的具體實現，它是一個介于軍事部門與整個聯邦政府之間的特殊的公共部門，是由美國國防部等多個服務于美國國家科技戰略的政府部門融合而成的復雜的機構系統。它具有核心的領導部門，每個部門之下有分支機構，每個分支機構又由許多子機構構成，同一層級的機構之間保持著緊密的分工與合作關系。同時，國家安全政府本身也是一個雜交系統，一方面，不同職能的公共部門被整合在一起，跨界協作的方式提高了機構的運作效率；另一方面，在整個體系的末端，比如國家實驗室，公共與私人部門密切合作，政府主導的研發活動本身也包含了企業家的創業活動。

美國國家安全政府的產生可以追溯到1947年《國家安全法案》(National Security Act of 1947)的頒布，該法案為聯邦政府國防和情報職能的擴張與權力集中奠定了基礎，并由美國總統直接行使協調控制權力。在該法案之后，杜魯門政府陸續創立了國家安全委員會、國防部、中央情報局以及國家安全局，這四大政府機構及其分支共同組成了國家安全網絡，奠定了國家安全政府的職能和制度基礎。美國總統可以通過特別咨詢委員會、戰略項目組，尤其是預算局等機構，來協調各國家安全政府機構獨立設計和制定的科技政策。[注]Nelson and Anna Kasten，“The Evolution of the National Security State: Ubiquitous and Endless”，The Long War:A New History of US National Security Policy since World War II,Columbia University Press,2007,p.266.隨著冷戰事態的惡化，又有新的附屬機構被整合到國家安全政府的體系之中，主要有國立衛生研究院、原子能委員會(能源部前身)、國家科學基金會以及國家宇航局。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,pp.24-25.朝鮮戰爭之后，艾森豪威爾政府對國家安全政府組織架構進行改革，廢除了一些龐雜且不必要的部門，確立了三軍部門在國家科技政策制定與執行中的地位，在國防部內建立起專門負責研究、開發、工程和采購等各種職能的辦公室，每個辦公室由指派的助理秘書長全權管理。此外，陸、海、空三軍部門也分別設立了自己的研發助理秘書長職位，并且開始拓展各自的雜交式制度化的項目、計劃和合作關系體系。

美國國家安全政府并不是一個固化的機構，在不同的發展階段，不同的機構又被整合在國家安全政府的網絡之中。同時，每一分支之下又有更為復雜的子機構。比如，二戰期間為研制原子彈而成立的國家實驗室和其他政府研發機構，在原子能委員會成立后，又將洛斯阿拉莫斯國家實驗室和阿貢國家實驗室編入囊中，之后又在委員會主持下成立勞倫斯利弗莫爾等國家實驗室。它們主要負責國家科技創新的研發工作，活動范圍從基礎研究一直到發明專利的申請和授權。曼哈頓計劃結束后，國家實驗室開始承擔更多應用技術研發的任務，例如為生物化學、健康和軍事目標研發裂變和放射性材料等工作。[注]Lenoir,Timothy,Margaret，The Manhattan Project for Biomedicine，University of Notre Dame Press,2000,p.62.由此，這些國家安全政府機構內部的實驗室就和私人企業建立起牢固的聯系，并且為全新產業的發展鋪平了道路。再如，在冷戰時期的“攻心戰略”中，國家科學基金會作為國家安全政府機構的重要組成部分，在培育國際科研合作領域發揮了重要的作用。通過以上這些例子可以看出，每一個子機構自身也隨著國家安全政府的整體調整發生著變化，同一層級的機構之間保持著緊密的分工與合作關系。

2.政府成為催生國家科技創新體系演變的主導者。

美國政府通過政策與制度設計，將大量的公共部門(包括其自身)與私人部門整合起來，形成了共同服務于國家戰略目標的創新體系。其中，政府推動了國家創新體系的建構與演變，并將自身融入國家創新體系的復雜網絡。盡管政府的主導模式始終在變化，但這種變化的趨勢是政府越來越廣泛、深入、系統地滲透到科技創新事業之中。政府既是此過程的推動者，也是這種系統性融合的承載者，政府的目的始終是保持國家的戰略地位，并不是為了企業獲取商業利益和競爭優勢。

美國兩黨之間，以及強權政治人物之間針對相互沖突的不同組織設計問題，展開了激烈爭斗，不同的特權集團為了自身利益都強烈支持各自的組織設計方案。支撐起國家安全政府的基本框架，是在美國兩黨之間以及政府與反政府意識形態的長期斗爭中逐漸成形的。在此基礎上，美國政府開展了一系列促進創新的改革。比如，20世紀80年代后，隨著技術商業化的含義以及實踐方式不斷擴展，一些公共、私人高度融合的組織登上了國家歷史的舞臺。這些組織的特點是，全部或者部分由私人所有，并由私人經營，但是卻是由美國政府通過立法或者行政手段一手建立的，并且服務于國家科技戰略。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.7.政府通過改革舊有的激勵機制，將商業考量納入并體現到國家科技創新事業的整個過程之中。20世紀80年代兩項專利制度改革法案的頒布成為變革開啟的標志。第一項法案是1980年出臺的《拜杜法案》，該法案授權小企業和大學可以保留政府資助研發成果的知識產權；另一項專利制度改革是《史蒂芬森—魏德勒技術創新法案》(該法案和拜杜法案都是由美國總統卡特在即將離任時簽署生效的)，史蒂芬森—魏德勒法案意在激勵國家實驗室實現科研成果的商業化，該法案和之后一系列相關法案授命美國各個國家實驗室將技術成果轉移給私營部門。這兩項專利法案很好地調動了科研人員以及企業的積極性，在這之后，國家實驗室的科技研發逐漸包含了企業家的創業活動。在不影響科技創新的前提下，國家可以實行選擇性放權，允許創新主體擁有使用權和有限制條件的交易權，給創新主體帶來收益上的激勵。產權激勵反過來能夠繼續激勵創新行為，形成良性循環，有利于加速軍民融合的創新進程。隨著產權制度的進一步完善，創新活力將被進一步激發。

在推動經濟發展的科技創新領域，政府推動并催生了大量復雜的組織安排方式，它們不僅打破了公共和私營部門之間的“理論圍墻”，而且用從嚴格意義上來講既非完全公有，又不是完全私營的“合作組織”網絡取代了二者在理論認知中的分離。美國政府部門和私人部門的活動之間不僅沒有劃分出明確界限，甚至在奉行新自由主義的歷史階段，政府和市場之間融合性仍在不斷增強，政府和私營主體形成了更加復雜的合作關系，產生了更加廣泛的新型雜交組織，這些現象顛覆了居于主導地位的政府和市場隔離的理論假定。

3.政府促進了國家科技創新體系中公共與私人的協作融合。

在資源創造視域中，政府并非完全采取自上而下的“計劃”手段，也并非完全交由市場自下而上的自發行為，而是不斷調整著二者的平衡點，從而使國家創新體系事實上成為一種混合型的“國家式企業”，促使科技創新過程既服務于國家戰略的需求，又保持著一定的自發性。以美國為例，事實上，我們很難從純計劃或者純市場的角度對國家安全政府主導創新的職能以及行為方式進行界定，用一個恰當的比喻，當酸和堿產生化學反應得到鹽類化合物的時候，鹽作為生成物已經和反應之前的兩種物質有了質的不同。同理，國家安全政府在軍民融合的運作層面更像是一家龐大的混合制科技企業。這個“企業”既服從于行政、軍事的國家戰略目標，又將計劃與市場激勵相結合，催生出特殊的技術創新的產業模式，技術創新便在這種復合模式中不斷涌現、擴散。

美國的科技創新能力不僅來自私營部門，也不僅來自公共部門，而是源自二者在國內外環境的變動中以系統的形式不斷融合的過程。在不同的科技創新階段，政府對于融合模式的調整采取了不同的策略。

1945年之后，美蘇關系突然惡化，當時的杜魯門政府為了維護美國的科技霸主地位，通過戰略項目組、預算局等機構來協調各個國家安全政府各自設計和制定的科技政策，推行的制度安排是為了應對冷戰這一特殊的歷史情境，因此具有一定的偶然性和臨時性，政府出臺的與科技創新相關的產業政策具有一定的“計劃”的性質。政府在科技創新領域投入了大量的人力、財力與物力，政府通過合同外包制度，將私人企業納入國家科技研發的戰略中，此時的科技研發主要是以滿足軍用需求為導向，對于科技創新商業前景的考量居于次要地位。在這一時期，學科理論呈現出即將發生重大突破的態勢。基礎創新以基礎學科研究為支撐，依賴于大量非營利性的人力資本、知識與物力的投入，這種創新需要政府主導。高風險、高投入、高度不確定性的領域往往是基礎創新研究關注的對象，其應用前景可能在相當一段時期內是不明確的，[注]賈利軍、楊靜：《基礎創新研究中政府與市場的作用》，《學術交流》2015年第2期。但一旦實現會帶來顛覆性的創新。這種結果無法由自發的市場行為來實現，政府在這一領域中應該發揮主導以及規劃的職能作用。

在隨后的科技創新活動中，政府意識到很難明確地將基礎學科創新與純應用基礎創新區分開來，二者實際上是綁定在一起的。如果僅僅關注基礎創新層面，容易忽視科技創新的商業應用的重要性。基于這點考慮，1953年后，時任美國總統的艾森豪威爾在之前的制度安排基礎上，確立了國家安全政府在科技創新政策制定與實施中的永久性的主導地位。[注]Hart, David M.，Forged Consensus: Science, Technology and Economic Policy in the United States,1921-1953，Princeton University Press,1998,p.195.他改革了國家安全政府的運作機制，為政府與私人部門的緊密協作提供了一系列的制度支撐，“公共—私人”部門更廣泛而深入的合作成為科技創新的主要方式。[注]Friedberg, Aaron L.，In the Shadow of the Garrison State: America’s Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy，Princeton University Press,2000,p.22.政府既是這種合作模式的締造者，也是其合作過程中科技創新的引導者。國家安全政府吸引民營企業參與政府主導的國家戰略計劃項目，通過與這些企業簽訂技術研發合同的方式，不斷開發提升國防力量所需的前沿科學技術。私人企業在參與共同研發項目的時候，政府不僅為其提供資金的支持，還通過技術采購的方式為最終的技術產品創造了現成的市場，因此，這些企業從事科技創新的研發風險便被轉移到了公共部門內部，企業不必按照市場需求偏好而調整自身的研發方向，而是服務于國家安全政府的戰略目標。這樣一來，公共部門實質上引導和控制了科技創新的方向和進程，尤其是尖端科技領域。此外，美國政府還開展了另一項促進科技創新的戰略，而這次激勵的目標是民用經濟。1958年，美國國會通過《小企業投資法案》(Small Business Investment Act，簡稱SBIA)，計劃通過向年輕和初創企業提供政府資金來促進創新活動，建立起融合了私人和公共資源的風險投資體系。[注]Gompers, P.，“The Rise and Fall of Venture Capital”，Business and Economic History,1994,23(2):1-26.這種政府和私人部門間獨特的合作模式，為高技術初創企業提供了長期貸款支持和重要的股權投資，為科技創新提供了有效的動力支持。

在上述一系列的改革之后，國家安全政府的研發支出比例雖然下降了，但事實上其對科技進步的影響作用并沒有降低。國家安全政府越來越積極、活躍地參與到商業活動中，它創建的各種新型合作關系不斷發展，重視聯合行動計劃，突出新技術的軍民兩用，強調創新成果的商業化可行性。從這種觀點出發，就不能僅僅從研發投入數據上比較公共與私營部門對科技創新的促進作用，這會掩蓋公共部門在促進科技創新結構轉變中起到的決定性作用。研發支出比例的下降，并不說明政府被擠出了科技創新領域，相反，政府通過引導制度創新從而提高了其主導科技創新的效率，投入比例名義上的下降，只是政府主導科技創新的實際能力提高的必然結果。

4.政府在資源創造中催生了新的組織形式與科技創新成果。

國家安全政府在成立之初完全是為了保持和提升美國的科技領先優勢，從而維護國家安全以及國際領導地位，因此，地緣政治的變化將直接影響到美國對于科技創新的需求，從而倒逼國家安全政府不斷變革其內部的結構。政府在面對這些變化時始終站在國家戰略的層面，帶有目標性地引導創新的方向。對于美國而言，國家安全政府迫于地緣政治與軍事的博弈，以及國內意識形態的壓力而不斷地對制度進行精心設計。它不斷摸索著目標與實現手段之間的平衡點，擅于組織形式的創新，從而催生出眾多混合型的創新機構。國家安全政府的演變，在很大程度上是美國對危及國家安全的事件而采取應對措施的結果。

在這個過程中，政府部門體現了自身的應變能力以及自我革新能力。比如，在面對冷戰的再次加劇、日本的崛起以及同時期美國大量的制造業外流等國內外新形勢時，美國政府意識到舊有的激勵私人企業進行科技研發的方式已經不適用于新的國防建設與經濟發展的環境。[注]Linda Weiss， America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.34.具體而言，合同制度中的政府采購方式程序繁雜，交易成本過高，對于新技術產權的歸屬充滿了不確定性，這些不利于吸引私營企業參與國家的技術創新計劃。與此同時，應用性較強的高技術產品在民用市場上的需求量逐漸超過了國防采購的需求，來自市場的激勵大于國家安全政府的合同激勵，私營企業認為自己研發高端的應用技術不僅具有超額的收益回報，而且避免了因與政府合作帶來的交易成本以及產權界定的風險。

因此，國家安全政府對舊有的激勵模式進行了改革，催生了新技術采購計劃以及組織機構改革。(1)新技術采購計劃。20世紀80年代之前的技術采購制度主要是政府設定技術標準，通過創造政府需求市場的方式，有目的、有方向地激勵私人部門的科技創新活動。但是隨著實踐的積累，商業利益對私人部門的激勵與公共部門的激勵制度展開了博弈，國家安全政府逐漸認識到科技創新的商業化也是國家安全任務不可或缺的組成部分，要將商業化因素納入技術采購計劃之中。這種策略上的轉變伴隨的是新的技術采購的制度的變革。國防部、國家宇航局和其他幾個政府部門，依照以成本為基礎的采購合同支付給私人承包商一定費用，以此來補償承包商進行獨立研發的部分開支。在獨立研究與開發計劃框架內，國防部的下屬各機構，不僅希望私營部門大力促進國防技術的商業化，它們還為國防承包商創造各種條件，使它們可以利用聯邦政府資源實現軍用研發成果的商業化。(2)組織機構改革。以國家實驗室為例，這些職能發生轉型后的國家實驗室，通過利用創業培訓、向初創企業獨家授予實驗室發明成果的使用權、風險投資等方式積極推動研究和技術開發成果的商業化，并努力培育衍生企業。聯邦資助研究與發展中心為實驗室科學家提供創業培訓，鼓勵工作人員創業，并且利用風險投資培育衍生企業、資助新產品開發。

針對突發事件而形成的臨時的非正式規則被保留下來，并在不斷強化中形成了正式的制度。比如，奉行“新自由主義”的里根政府為了與當時的蘇聯抗衡，要增加國防開支，研發前沿科技，增強國防軍事力量。但是當政府開始構建成本高昂的抵抗蘇聯導彈攻擊的防御系統時，隨即受到國內外和平人士的警告和激烈反對。這雖然導致了聯邦政府開展的戰略防御計劃(Strategic Defense Initiative，即所謂的星球大戰計劃)最終沒有實現，但是，該計劃卻在五角大樓創立了一個新的機構——戰略防御計劃組織(Strategic Defense Initiative Organization，簡稱SDIO)，它擁有廣泛的職權，并催生了新的科技創新機制。[注]Ronald,Reagan，“Address to the Nation on National Security”，Oval Office, February 1986，https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/22686b.結果是，該組織在眾多領域內開展研發活動，取得了突破性的技術成果，包括傳感器、激光設備、空間推進系統、超高速計算技術等等。從這個例子也能夠看出，國家安全政府在應對地緣政治以及國內形勢的偶發事件時，采取積極主動的方式不斷改革科技創新的規則制度，從而規制了科技創新系統演化的方向，使之符合國家戰略的要求。

5.自由主義意識形態對政府資源創造作用的遮蔽。

市場機制得以發揮的基礎是私有產權不可侵犯，與這種國家根本制度相對應的是美國的自由主義意識形態。通過前文歷史資料的分析，我們看到自由主義對于強政府持有抵觸的態度，這種反政府主義思潮一直扎根在美國的政治文化之中。對于美國的主流意識形態而言，政府始終是一個被懷疑、被規制的對象，這不僅反映在主流的經濟理論之中，也反映在政策宣傳的基調之中。

更為深刻的是，這種觀念偏好對于政府的具體行為會產生外部的規制作用，使得政府在實施相關政策的時候，會采取一種隱蔽的、在表面上能夠被自由主義者接受的模式，但這并不意味著政府在經濟發展尤其是技術創新領域失去了作用。事實上，國家安全政府的高層始終明確政府之于科技創新的重要意義，即便是奉行“新自由主義”的里根政府，在為國家安全政府提供必要支持，促進產業復興方面，也絲毫沒有躊躇。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.44.至少在科技領域，里根政府的行為已經背離了自由主義的理念。美國兩黨為了國家安全使命，在科技發展戰略上拋棄了黨派分歧，達成了普遍的一致。只是在具體的實現方式中，要考慮自由主義等意識形態的抵觸作用。這種外部的倒逼機制導致政府不斷提高著自身的制度設計能力，不斷在政府與市場的相對運動之中調整著平衡點。政府的邊界變得越來越模糊，其主導作用也越來越隱蔽，以至于如今依然有很多人僅僅將科技創新鎖定在私人企業或者產業層面進行考察。

如果在更廣泛的層面理解意識形態對政府的遮蔽，就會更加體會到，政府對于科技創新的主導作用應該徹底地引起發展中國家的重視。早在18世紀，李斯特就揭穿了資本主義世界體系中的經濟學“陰謀”，他指出當時以大英帝國為首的資本主義國家的真實動機“隱藏在亞當·斯密所發現的世界主義的措辭和論據之下”。[注]弗里德里希·李斯特：《政治經濟學的國民體系》，商務印書館，1961年，第307頁。李斯特的深刻洞見依然適用于當今世界的經濟體系，在以美國為首的發達資本主義國家主導的貿易體系中，帶有自由主義意識形態的西方主流經濟學受到推崇，并且在發達國家的政治話語體系包裝下，被推廣至落后國家。其設計的全球價值鏈本質上也是機械、靜態和封閉的體系，似乎落后國家無須思考自身的生產力發展的施政方案，只需按照靜態的比較優勢原理專注于從事低質量的經濟活動，只需要維護自由市場的競爭機制，促進國際貿易按照自由交換的原則順利進行，就可以實現國強民富。然而，現實中發展中國家的實踐經驗有力地反駁了以上的理論觀點。譬如，拉美國家的改革實踐證明，接受新自由主義的改革，推行自由市場制度，搞私有化，不僅錯失了本國生產力發展的良機，還喪失了獨立自主的國家技術創新能力，最終落入了“中等收入陷阱”。顯然，在這個以自由交換為原則的資源配置體系中，不存在科技創新的空間，更不存在政府促進科技創新之說，落后國家在這個封閉體系中難以實現轉型升級。

與此形成鮮明對比的是，無論美國兩黨哪一方執政，無論執政者是否奉行自由主義，他們從未削弱政府在科技創新中的主導作用，以此來保持美國在全球價值鏈分工中的最高地位。盡管美國兩黨在很多經濟政策方面存在分歧與爭論，但是只要國家安全政府的科技創新事業登場，它總能夠得到美國兩黨的共同支持，無論執政者如何變化，每一屆政府始終將科技創新戰略視為執政重心。這種“表里不一”的政府行為必須引起發展中國家清醒的認識。我們應該穿透自由主義意識形態的遮蔽與資本主義全球價值鏈分工的誤導，在技術創新的更本質的層面重新考察政府。

三、結論與啟示

技術創新在國家戰略層面的落實有賴于政府的主導作用，但政府發揮作用的形式不同于我們傳統意義上的“服務型政府”，這種形式的特殊性具體體現在軍民融合的進程中，政府在外部環境與內部壓力的作用下有目的地引導公、私部門的有機融合，創造了超越“政府—市場”二元結構的復雜系統，并生成了一系列復雜的技術創新模式。我們對于政府的新認識需要站在國家戰略的角度，從技術創新也就是資源創造所依賴的復雜系統之中動態地考察政府的作用與意義。

我國及其他發展中國家的經濟實踐已證明，“市場換技術”的目標只能停留在理想的理論模型之中。近來爆發的“中興事件”和“中美貿易摩擦”再次向發展中國家提出警醒，必須立足于本國的創新體系建設，獨立發展本國的核心技術。2016 年 5 月中共中央、國務院印發了《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出了創新驅動發展戰略。在黨的十九大報告中，習近平總書記再次強調了“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”。科技創新能力作為國家核心力量的重要支撐，將推進發展中國家經濟發展向分工更細、結構更合理、形態更高級的階段演進。當今社會的發展現實表明，科學在生產和技術上的自覺應用日益成為勞動生產率提高的決定性因素，先進生產力是提高效率的物質技術基礎，而公有制正是先進生產力的代表。[注]賈利軍、楊靜：《從生產關系與技術創新的內在邏輯認識混合所有制改革》，《教學與研究》2015年第4期。軍民融合催生科技創新的過程離不開眾多政府部門、大型國有企業以及公共科研機構的相互協作，要實現科技創新這一目標，就要充分發揮公有制的主導優勢，積極探索混合所有制的各種實現形式，不僅要實現公共與私人部門的密切配合，還要實現公共部門之間的有機融合。要建立軍民融合中完整的政府組織網絡，提高政府主導科技創新的能力。

美國軍民融合中的各種雜交組織是從事科技創新的國家安全政府與自由主義話語體系博弈的產物，美國政府在長期的內外部壓力中摸索出了復雜的科技創新模式。我國國情與美國的不同之處在于，中國特色社會主義的制度優勢使得政府在制定規劃、實施政策時具有更高的效率和更明確的戰略目標。2006年以來，由國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》及其配套政策指出，我國將通過改革實現軍民分離向軍民結合的轉變，形成寓軍于民的新型科技管理體制。在此過程中，應該通過鼓勵技術創新，強化科技資源的整合與共享，逐步推進軍民結合型高技術產業發展，著力提升高新技術武器裝備的自主供給能力和軍民科技成果轉化。另一方面，美國作為世界科技、軍事霸主的地位，決定了它在國家安全戰略的制定上有著區別于我國的內涵。而我國的國家戰略一方面來自地緣政治、軍事博弈，另一方面還來自對全球價值鏈分工的清醒認識，所以來自國家安全與經濟發展的壓力在任何時期都不會消散，我國政府的科技創新戰略規劃仍然需要立足于對外部國際環境變化的清醒認識。當前，政府需要通過對歷史經驗的不斷反思、總結、借鑒，提高自身的規則設計能力和應變能力，不斷升級、革新治理模式，通過有效的制度設計，將高校、企業以及政府部門共同納入研究機構之中，并且協調各部門之間的運作，以共同承擔成本與風險的形式，開發共享型的科技創新成果，服務國家軍民融合戰略和創新驅動發展戰略。