監察留置措施問題研究

摘 要： 監察留置措施本質上是一種刑事強制措施，文章認為雖然監察留置措施有其存在的理論基礎和實踐基礎，但是在司法實踐中仍應當謹慎適用，對于《監察法》中有關留置措施的條文用語的表述應進一步完善，對留置措施的適用對象、適用條件以及被留置人的權利保障問題的規定應當進一步明確，以防止監察留置措施對被留置人合法權益的不當侵犯。

關鍵詞： 監察法;留置措施;權利保障

中圖分類號：D922.11;D262.6 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.05.10

歡迎按以下方式引用：陳子培.監察留置措施問題研究[J].克拉瑪依學刊，2019（5）69-74.

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），其中使用了較大篇幅對留置進行了規定： 第43條對留置的審批程序和期限進行了規定;第44條對被留置人員享有的權利、折抵刑期問題進行了規定。“留置”是具有中國特色的監察制度的一個重要組成部分，是一種威力強大的、全新的強制性措施。鑒于《監察法》頒行的時間不長、相關實施細則還未出臺，監察留置措施的正當性基礎以及權能屬性目前仍存在著爭議，監察留置措施在適用中存在的問題仍需進一步完善。

一、監察留置措施的正當性基礎

（一）監察留置措施正當性的理論基礎

社會契約論認為，在公權力與私權利的關系中，公權力來源于公民私權利的讓渡和賦予，每個公民通過一種無形的契約形式讓渡自己所擁有的權利，從而使其形成一種聯結共生的共同體，以便獲得更為強大的維持自身生存的力量。由公民私權利的讓渡而形成的公權力是由國家公職人員代表公民來行使的，那么國家公職人員在行使公權力時就必須受到該契約的約束和公民的監督。在這種國家與公民之間所存在的特殊契約關系中，國家公職人員要承擔契約所附加的職責、履行契約所要求的義務，其所獲得利益則是對公權力的支配和來自職業的榮譽感，其所承受的代價則是國家公職人員的基本權利會受到一定程度的克減。當國家公職人員在行使人民所賦予的權力時，存在權力濫用、貪污受賄等損害國家和人民利益的行為、背離了契約的目的，就要受到人民的懲罰，那么國家和人民就可以對國家公職人員的基本權利進行一定的限制，《監察法》所規定的對涉嫌嚴重職務違法與職務犯罪的人采取留置措施，就是對其基本權利限制的一種方法。因此，從憲法理論的角度上看，監察留置措施具有其憲法意義上的正當性基礎，但公民的人身自由同時作為憲法賦予的一項基本權利，對國家公職人員的基本權利進行限制時仍需符合法律保留原則。

（二）監察留置措施正當性的實踐基礎

首先，監察留置措施是由貪腐案件的特殊性決定的。監察委是我國的反腐敗機構，留置措施作為監察調查權的核心權力之一，可謂反腐之利器。隨著黨的十八大以來我國反腐敗力度不斷加強，貪腐案件的偵辦呈現難發現、難取證、難偵辦的特性，能否把腐敗人員壓制在重拳之下，能否營造一個不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍，事關黨的執政基礎穩固。貪腐案件的復雜性究其原因主要有以下幾個方面：首先，貪腐類犯罪的嫌疑人一般都是手握國家公權力的國家公職人員，具有良好的反偵查意識，其選擇權力交易的場所具有很強的私密性，一般發案以后很難被察覺;其次，貪腐類犯罪侵犯的是集體性法益，相對于普通犯罪案件，其沒有固定的受害人和作案現場，能夠用于一般案件的證據，像被害人陳述、物證、現場勘查筆錄等傳統的證據形式難以搜集，而一般只有犯罪嫌疑人的口供才能成為破解案件癥結的重要突破口;最后，貪腐類犯罪的嫌疑人在國家體制內具有一定的利益鏈條，從而進行利益的輸送，即使“東窗事發”，偵查人員往往也要承受巨大的政治壓力，對案件的偵辦造成了一定阻礙。留置措施則可打破貪腐案件中所遇到的困境，通過法定的權力和手段對犯罪嫌疑人的人身進行一定限制，從而更好地查明案件事實，為案件的偵辦提供有力的便利條件。

其次，監察留置措施是“雙規”“兩指”措施的法治化。[1]32-42“雙規”“兩指”措施的產生有其獨特的背景和意義。在偵查人員偵辦貪腐案件中，對保障案件偵破工作的順利進行作出過巨大的貢獻，但是其在適法性、正當法律程序以及監督與權利救濟上仍然引起了很大的爭議。[2]40-46留置措施替代“雙規”“兩指”措施，在一定程度上緩解了上述具有爭議的問題，與“雙規”“兩指”措施相比，無論從留置措施的適用條件、審批程序和適用期限上，更加符合憲法保障人權的精神。留置措施被《監察法》確定，使其在外在形式上符合法律的要求、在適用條件和程序上規定了嚴格的審批程序，從而解決了法律正當性的問題，因此留置措施可以說是一種法治的進步。

二、監察留置措施的權能屬性

監察留置措施是由我國《監察法》所確立的一種調查職務犯罪的措施，其中涉及對被調查人員人身自由的限制，具有明顯的強制性，對于留置措施來說應當具有謙抑性。

（一）監察留置措施是一種具有刑事性質的強制措施

在《監察法》頒布以后，理論界對留置措施性質的爭議主要有以下幾種觀點，行政屬性說、刑事屬性說、獨立屬性說、行刑雙性說。[3]53-65持行政屬性觀點的學者的主要理由是，從留置措施的演化過程上看，留置措施是替代了“雙規”“兩指”、以立法的形式確定的一種調查措施，其主要作用就為了監察機關能夠順利開展監察調查活動，因此具有行政的性質;持刑事屬性的學者認為，留置措施具有限制人身自由的強制性，類似于刑事強制措施中的刑事拘留和逮捕，雖然稱之為留置措施，但不能掩飾其刑事性質的本質;而持行刑雙性的學者認為，監察委員會的調查權沿襲了行政監察和刑事偵查職能，留置措施屬于監察調查權的一種，因此同時具有行政性與刑事性;獨立屬性說的學者認為，留置措施的性質應當獨立于其行政性質與刑事性質以外，因為監察調查權不僅針對行政違紀和刑事違法的調查，還針對黨員違反黨規黨紀的調查，而國家監察委員會既不屬于行政機關也不屬于司法機關，是具有專門反腐敗職能的政治機關、監察機關，由監察委的性質和監察調查權的性質決定了留置措施也應具有獨立性。

筆者認為，監察留置措施是具有刑事性質的強制措施。我們不應混淆監察委員會、監察調查權與留置措施之間的邏輯概念，也不能從機關的屬性類推職權的屬性。例如公安機關是我國的行政機關，但是其所采取的刑事拘留和逮捕則具有刑事司法性質，因此監察委員會與監察調查權的性質并不能當然決定留置措施的性質，我們應當從留置措施的本質上審視留置措施的屬性。首先，從被調查人的留置期限上來看，監察機關對涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的留置期限一般最長為3個月，具有特殊情況的可以延長一次并且最長不得超過3個月;而我國有關行政性質的法律針對限制人身自由的規定最長不得超過20天，其遠遠超越了我國行政法規定的限制人身自由的期限，與我國刑事訴訟法所規定的羈押期限相近。其次，從留置措施的類型上看，監察機關對職務犯罪案件的偵查沿襲了之前檢察機關對職務犯罪案件的偵查工作，根據《監察法》的規定，對于職務犯罪案件的偵查已經移交國家監察機關，職務犯罪案件所采取的刑事強制措施也同樣移交國家監察機關，其中包括監視居住、拘留、逮捕等具有刑事強制性質的措施，因此應屬于與刑事強制措施同一類型的權力。最后，從留置措施的作用上看，留置措施與刑事強制措施一樣，都具有確保犯罪調查活動順利進行、為調查人員搜集證據查明事實創造有利條件的作用，因此，監察留置措施具備刑事強制措施的性質。

（二）監察留置措施是一種具有羈押性質的強制措施

留置措施是國家監察機關對涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪人員的違法犯罪事實調查時所采取的一種隔離審查措施，具有羈押的性質。從留置期限的刑期折抵上看，我國《監察法》明確規定，留置一日可以折抵管制兩日、折抵拘役或有期徒刑一日。根據我國刑法有關規定，羈押措施可以折抵刑期，因此，可以認為，留置措施是一種羈押性質的調查措施 。[4]8-15從留置措施的強制程度上看，在留置期間被留置人員的人身自由受到嚴格限制，不能與外界發生任何聯系，并且必須配合監察機關的調查、接受監察人員的訊問，對被留置人員基本人權的干預程度與羈押措施的程度相當，因此留置措施具有與羈押性措施同等嚴厲的強制性。

三、監察留置措施存在的問題

雖然《監察法》的出臺將監察留置措施以立法的形式規定下來，符合《中華人民共和國立法法》的規定，但是其具有刑事強制措施的性質卻又不適用刑事訴訟法的規定。在刑事訴訟法中，對被采取刑事強制措施人的權利保障有著較完善的規定，而監察法將留置措施的適用程序獨立出來，被留置人的權利保障存在著風險，尤其是在監察留置措施的適用對象、適用條件上仍存在欠缺。

（一）監察留置措施的適用對象不合理

監察留置措施是具有刑事性質和羈押性質的一種強制措施，對于留置措施的適用應當更加謹慎和嚴格。然而，《監察法》中關于留置對象的規定卻比較廣泛，不僅包括對涉嫌嚴重職務違法行為人，還包括涉嫌職務犯罪的人以及監察范圍以外與被監察對象構成共同職務犯罪的人。對于貪污、賄賂、瀆職等嚴重的職務犯罪行為，往往因其犯罪行為對公共財產和公共利益造成了嚴重侵害，具有嚴重的社會危害性，偵查難度較大。為了查清犯罪事實和證據，在難以找到其他調查手段的情況下，有必要運用監察留置措施限制被調查人一定的人身自由，無論在理論上還是實踐中都具有一定的正當性。而嚴重職務違法行為與職務犯罪行為相比，雖然都具有一定的社會危害性，但依然具有質的區別。職務犯罪是我國刑法明文規定的犯罪類型，具有嚴重的社會危害性;而職務違法不具有與職務犯罪同等程度的社會危害性，對職務違法的人員適用具有刑事強制性質的留置措施，未免失之過重，雖然能夠最大限度地達到調查目的，但對被調查人權益的侵害卻是不合理的。此外，對于職務犯罪嫌疑人在經法院審判定罪以后，被依法判處管制、拘役、有期徒刑的，可以針對之前被采取的留置措施進行折抵;而對于涉嫌職務違法的人是不需要追究刑事責任的，那么他的留置期限將無法得到折抵。

（二）監察留置措施適用條件不夠清晰

我國《監察法》第22條明確規定了監察留置措施的適用條件，為監察機關在司法實踐中對被調查人采取留置措施提供了一般標準，但仍未能詳盡明確其適用條件，對于 “涉及案情重大、復雜”的情形無法準確界定和明晰。目前，無論在理論界還是司法實務中，對于案情重大、復雜的情形都沒有形成統一的標準，對其在適用中幾乎由司法工作人員依據法律賦予其自由裁量權來把握，導致在司法實踐中可操作性不強，對于“特定場所”僅做了概括性的規定，在司法實踐中有的將被調查人留置在看守所、有的將被調查人留置在紀委的辦案場所，沒有明確和具體的留置場所。由于這些場所的辦案環境不同、設施不同，對被調查人權利的保護力度也不同，導致留置措施在司法實踐中的適用存在爭議，將會對留置措施適用的合法性與被調查人員合法權益的保障產生質疑。

（三）被留置人的權利保障仍需完善

從我國現行《監察法》來看，已經基本上構建起一套程序性和實體性的權利保障體系，但仍欠缺對監察留置權的監督制約制度。監察留置措施的必要性審查是借鑒我國刑事訴訟法中的“羈押必要審查”制度而提出的，普遍認為監察留置措施的必要性審查是指對采取監察留置措施的被調查人在留置期間繼續適用監察留置措施的必要性進行審查;在法定情形消除之后，對不需要繼續適用監察留置措施的被調查人，建議監察機關予以釋放的監督活動。然而，我國《監察法》中并沒有規定監察留置措施的必要性審查制度，極大地增加了被留置人合法權益被侵害的風險。留置措施是一項限制人身權利的強制措施，被調查人在留置期間完全與外界隔離，一旦遭到監察人員的刑訊逼供、暴力取證、非法扣押財物，則被留置人的合法權益無法得到充分保障。

四、監察留置措施的完善與建議

（一）嚴格區分對待監察留置對象

由于嚴重職務違法行為與職務犯罪行為本質上的區別，決定了對涉嫌嚴重職務違法人與涉嫌職務犯罪人在適用留置措施上的差異。對這兩種行為可以選擇性地適用留置措施，不僅在對這兩種人適用留置措施上進行形式區分、還應體現出其實質性的差異，可以在留置措施的實施條件中具體規定，區別對待。例如對涉嫌嚴重職務違法行為的被調查人在適用留置措施時，對其在留置時間、留置解除、留置場所等作出放寬規定，對其規定較少天數的留置期上限，避免對涉嫌嚴重職務違法的被調查人的人身自由權進行過多侵害，適當向被調查人的利益保護傾斜，[5]6-17才能保障留置規則內部的協調統一。

（二）完善監察留置適用的條件

1.進一步明確規定“案情重大、復雜”的情形

第一，涉案金額特別巨大的案件。在涉及金錢案件的職務犯罪中，“權錢交易”是其明顯特征。以金錢的數額可以具體衡量和計算，而且能夠直觀反映案件的社會危害性，同時類比我國《刑事訴訟法》第45條的規定，將“涉嫌賄賂犯罪數額在50萬以上，犯罪情節惡劣的;有重大社會影響的;涉及國家重大利益的”三種情形規定為特別重大賄賂案件，給法官量刑裁量時提供了具體的標準。此外，涉案金額巨大的案件往往被群眾關注的程度高，對國家機關的形象以及國家公職人員的廉潔性造成了巨大影響，并且在一定程度上受到了社會輿論的影響，給辦案人員造成一定的心理壓力，加重了案件偵破的復雜程度。因此，涉案金額特別巨大的情形應屬于案情重大、復雜的范疇，對于“涉案數額特別巨大”的具體數額標準，可在《監察法》實施細則中明確規定。此外，應當注意的是，涉案金額只是案情重大、復雜的衡量標準之一，在具體的司法實踐中應避免陷入唯數額論的泥潭。

第二，具有新型職務犯罪特點的案件。[6]60-64隨著我國反腐敗高壓態勢的常態化，監察機關與腐敗分子之間的較量也越來越激烈，不斷涌現出不同以往的新型職務犯罪，這些犯罪不僅在罪名認定上具有一定難度，而且在案件事實的查清與證據的搜集上都很復雜。新型職務犯罪常見的表現形式有“誘因控制型”“事后受賄型”“情感投資型”“委托理財型”“掛名領薪型”“權屬未變更型”“退還上交型”等一系列新型受賄犯罪，這些新型受賄犯罪僅從罪與非罪的認定上就具有較大難度。因此，如果案件呈現此類新型職務犯罪的特點，就可以認定為“案情重大、復雜”的情形。

第三，具有涉外因素的案件。隨著我國經濟的發展和國際地位的提升，部分腐敗人員往境外潛逃，以逃避我國法律的制裁。黨和政府不斷開展國際間追逃工作，加強國際間追逃合作，對我國域外追逃工作提供了有利條件。但是這些具有涉外因素的案件相比普通職務犯罪的案件仍有很大難度，需要協調各方面的工作，涉外因素也成了案件偵破的巨大阻礙。因此，案件中具有涉外因素，也應屬于“案情重大、復雜”的情形。

第四，涉及多個法律關系的案件。雖然我國《監察法》規定了被調查人又涉及其他類犯罪的，以監察機關的調查為主，但這些案件往往涉及人數眾多、人員之間有其固定的利益鏈條和利益輸送，關系錯綜復雜，案情往往需要很長時間厘清，加大了偵破的難度。因此，案件涉及多個法律關系也可認定為“案情重大、復雜”的情形。

2.進一步明確規定“特定場所”的情形

在《監察法》中對于留置場所的規定并沒有特別明確，只是概括性地規定被留置人員可以在特定的場所，對于留置場所的設置、管理和監督要符合國家相關規定。從立法者的立法意圖上看，立法者之所以規定留置人員留置的特定場所，并且規定了留置特別注意的幾種情形，其目的就是要表明被留置人員具有與其他違法犯罪人員不同的特殊性。因為被留置人員并不都涉嫌犯罪，還有涉嫌嚴重違法的人員，應充分保障被留置人員的基本人權，要防止其逃跑、自殺、串供或者偽造、隱匿、毀滅證據，妨礙監察人員的調查。因此，對于留置措施實施的留置場所可以進一步明確為以監察機關單獨的場所為原則、以看守所為補充。一方面，監察機關具有其自身的獨立性，也有《監察法》所賦予的辦案系統，所以理應設置配套的、符合國家規定的監察留置場所;另一方面，根據《監察法》頒布以前，“雙規”措施辦案場所的慣例，通常將被調查人員留置在紀委辦案的場所，沿襲這一慣例可以汲取在“雙規”措施中的經驗與不足，更有利于保障被調查人員的權利。對于監察機關沒有條件設置或者在短時間內不能完成設置單獨留置場所的，應允許其被留置在看守所。留置措施本身具有刑事屬性和羈押屬性，看守所也通常被當作刑事羈押的場所，具有完備的監控、訊問等設施，因此可以被當作留置措施所實施的補充場所，這樣既有利于留置措施的規范和合法、又有利于監察制度的完善和統一。

（三）增設監察留置措施的必要性審查

監察留置措施的必要性審查制度的提出旨在更好地保障被留置人的合法權益，避免不必要的留置，規范監察機關對留置措施的執行和應用具有一定的可行性。監察留置措施同樣是具有羈押性質的強制措施，且羈押時間最長達6個月，設立留置必要性審查也是對刑事訴訟中無罪推定原則的一種呼應，體現出國家對公民個人權利的尊重和保護。另外，在職務犯罪的偵查職能未移交監察機關以前，檢察機關對于涉嫌職務犯罪的犯罪嫌疑人、被告人已經開創了羈押必要性審查的先例，監察機關可以在此基礎上進行監察留置措施的必要性審查，對于監察留置措施的必要性審查的主體依然可以參照刑事訴訟法的規定，使人民檢察院成為留置措施羈押必要性審查的實施機關。

檢察機關作為國家的法律監督機關有權對執法情況進行監督。首先，監察委員會既不是司法機關、也不是執法機關，但是其實施的留置措施從實質上看是一種刑事強制措施，由檢察機關對其實施的必要性審查是合理的;其次，檢察機關依照刑事訴訟法的規定對其他案件進行羈押必要性審查，且配備了相應的專業人員，由其進行監察留置措施的必要性審查更有經驗;最后，由國家權力機關與上級監察機關來審查不合適。監察委員會雖然要對同級權力機關負責，但是同級權力機關人員不一定都具有相應的法律專業知識，所以很難做出專業分析，而上級監察機關一般為批準實施監察留置措施的機關，對于下級監察機關執行監察留置措施的情況進行監督，雖然加大了監督力度，但仍有包庇之嫌。因此，由檢察機關繼續行使必要性審查的權利最為適合。

五、結語

《監察法》雖然已經正式實施，但其實施細則并未出臺，監察留置措施是一把“雙刃劍”，在我國反腐敗過程中起著舉足輕重的作用，同時在其適用過程中仍需進一步完善，在高壓反腐敗的同時也要兼顧對被留置人合法權益的保障。本文僅是對監察留置措施的適用中存在的一些問題進行了初步探討，仍有許多問題有待進一步研究。

參考文獻：

[1]張翔，賴偉能.基本權利作為國家權力配置的消極規范——以監察制度改革試點中的留置措施為例[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（6）.

[2]陳華.憲法原理視域下留置措施正當性探析[J].山東警察學院學報，2018（5）.

[3]姚建龍，張丹.監察委員會留置措施適用疑難問題辨析[J].法治社會，2018（5）.

[4]李國華.指定居所監視居住制度的整體性檢視——兼論指定居所監視居住與監察留置之關系[J].

北京警察學院學報，2018（3）.

[5]劉艷紅.程序自然法作為規則自洽的必要條件——監察法留置權運作的法治化路徑[J].華東政法大學學報，2018（3）.

[6]楊霜依.監察法中留置措施適用條件探析[J].山東行政學院學報，2018（5）.