我國社會救助的分類及立法完善

張琳

摘? ?要：社會救助是保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利乃至發(fā)展權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。社會救助的分類是否科學(xué)影響著社會救助法律制度的制定，也涉及到社會救助效果的發(fā)揮。我國學(xué)術(shù)界一直忽略對社會救助分類的研究。要實(shí)現(xiàn)我國社會救助法制化的目標(biāo)，就需明確社會救助的分類標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善我國社會救助相關(guān)立法。

關(guān)鍵詞：社會救助;分類;貧困;標(biāo)準(zhǔn);立法完善

中圖分類號：F061.4;D926? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0190-03

一、問題的提出

社會救助，是大多數(shù)現(xiàn)代國家社會保障體系的重要組成部分。作為一項(xiàng)托底性基本民生制度，社會救助旨在保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利乃至發(fā)展權(quán)利。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)和歸宿體現(xiàn)了社會發(fā)展和人類的進(jìn)步。我國政府一直高度重視社會救助制度的構(gòu)建以及完善，僅從建國以來社會救助制度的發(fā)展歷程來看，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向改革開放的過程中，我國社會救助制度實(shí)現(xiàn)了以救災(zāi)救濟(jì)為主體進(jìn)行制度構(gòu)建向以城市最低生活保障為核心的新型社會救助體系建立的質(zhì)的飛躍，取得了很多成就，學(xué)術(shù)界也興起了研究社會救助的熱潮，涌現(xiàn)出一批研究成果。

盡管如此，我國社會救助制度的發(fā)展仍然呈現(xiàn)出政策先行、立法相對滯后的明顯特點(diǎn)。直至2014年2月國務(wù)院才通過《社會救助暫行辦法》，雖確立了我國社會救助制度的基本框架，但其法律位階較低，內(nèi)容相對簡單，制度不夠細(xì)化。究其原因，一是社會救助制度構(gòu)建本身極其復(fù)雜，非朝夕能夠完成;二是我國社會救助基礎(chǔ)理論研究仍存在很多薄弱環(huán)節(jié)。

在對現(xiàn)有立法和相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界一直忽略了對社會救助分類的研究：第一，不論是關(guān)于社會救助的專著還是學(xué)術(shù)論文，對社會救助類別的描述只是一般性的理論鋪墊，至今還未出現(xiàn)專門研究社會救助分類的相關(guān)成果;第二，現(xiàn)有研究成果未區(qū)分社會救助之分類、體系、內(nèi)容之間的差異，部分研究甚至將社會救助分類與社會救助內(nèi)容混為一談;第三，至今仍未形成關(guān)于社會救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)踐表明，越是相對成熟的制度及其立法，其基礎(chǔ)理論研究越是扎實(shí)。社會救助的分類關(guān)系到各項(xiàng)具體社會救助措施的應(yīng)用，關(guān)系到不同社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)等重要問題。應(yīng)該說，社會救助的分類科學(xué)性影響著社會救助法律制度的制定，也涉及到社會救助效果的發(fā)揮。因此，要實(shí)現(xiàn)我國社會救助法制化的目標(biāo)，就需明確社會救助的分類標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善我國社會救助相關(guān)立法。

二、國內(nèi)外社會救助的常見分類

社會救助的分類，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對社會救助進(jìn)行的種類劃分。目前，國內(nèi)外對于社會救助的分類劃分并未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，角度不同，劃分的類型也不同。

有學(xué)者研究了國外社會救助的類型，總結(jié)出發(fā)達(dá)國家的社會救助主要包括普通救助、類別救助和專項(xiàng)救助三種類型。其中，普通救助是針對收入低于最低收入標(biāo)準(zhǔn)的對象而為其提供現(xiàn)金給付;類別救助是針對特定群體提供的現(xiàn)金給付;專項(xiàng)救助是為被救助者提供現(xiàn)金、特定物品或服務(wù)的救助方式，又可進(jìn)一步細(xì)分為住房救助和其他專項(xiàng)救助[1]。這三種救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)如下三類區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)：一是貧困調(diào)查和一般家計(jì)調(diào)查的差異;二是現(xiàn)金援助和專項(xiàng)救助的差異;三是給予某一收入水平群體中的所有成員的救助和給予特定成員（如長者、殘障人士）的救助的差異[2]。這三種救助分類的區(qū)別和特點(diǎn)如表1所示。可以看出，國外學(xué)者在劃分社會救助類型時，同時注重對劃分標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)及研究。

我國國內(nèi)對社會救助分類的研究中，常見的劃分方式如下。

（一）按照社會救助的給付方式進(jìn)行劃分

一是現(xiàn)金救助。現(xiàn)金救助是直接向救助對象提供現(xiàn)金形式的救助，例如向貧困老年人及兒童提供的生活保障金等。

二是實(shí)物救助。即向符合條件的救助對象提供如食宿、衣物等形式的救助，這種救助的特點(diǎn)是救急難，解決生存危機(jī)，往往適用于臨時救助場合。

三是服務(wù)救助。是指相關(guān)機(jī)構(gòu)通過為救助對象提供就業(yè)、法律、培訓(xùn)等方面的服務(wù)咨詢或服務(wù)信息的形式來幫助救助對象的救助形式。

（二）按照社會救助的項(xiàng)目進(jìn)行劃分

一是綜合救助。綜合救助是政府對貧弱者提供多種綜合性保障的救助形式，這種救助可能包括為救助對象提供現(xiàn)金或?qū)嵨铮舶槠涮峁└鞣N服務(wù)信息的救助方式。

二是專項(xiàng)救助。專項(xiàng)救助是針對救助對象的特殊困難而為其提供特定救助內(nèi)容的救助形式，常見的如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助等等。

（三）按照社會救助提供的狀態(tài)進(jìn)行劃分

一是經(jīng)常性救助。經(jīng)常性救助主要針對社會中無法擺脫貧困狀態(tài)的特殊貧困人群，是一種需要長期由政府和社會提供救助，才能維持最低生活需求的救助形式。例如我國的最低生活保障制度，就是由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序向不能維持最低生活水平的公民經(jīng)常性地提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助制度。

二是臨時緊急性救助。臨時救助主要是為低收入者或者因?yàn)?zāi)致貧者而提供的緊急性和應(yīng)急性的救助，目的在于幫助這些貧困對象渡過難關(guān)，擺脫暫時的生活困境。

（四）按照社會救助提供的主體進(jìn)行劃分

一是政府救助。政府救助強(qiáng)調(diào)政府作為救助主體，直接主辦并承擔(dān)社會救助經(jīng)費(fèi)，依照法定的權(quán)限和程序?qū)戎鷮ο筇峁┚戎男问健?/p>

二是民間救助。民間救助強(qiáng)調(diào)和鼓勵群眾之間的互幫互助，這種救助往往是慈善機(jī)構(gòu)和一些公益性民間組織為救助對象提供救助的方式。

（五）按照造成貧困的原因進(jìn)行劃分

一是自然災(zāi)害致貧救助。這種救助是針對那些因自然、疾病等因素而影響基本生存或給生活造成重大困難的救助對象，由國家和社會采取一定措施給予救助的形式。

二是非自然災(zāi)害致貧救助。這種救助是針對那些因家庭成員失業(yè)、患病、死亡等特殊原因造成基本生活困難的救助對象，由國家和社會采取一定措施給予救助的形式。

除了上述幾種常見的分類外，社會救助的分類還有很多其他的方式。例如，按照城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)劃分，社會救助可分為城市社會救助與農(nóng)村社會救助;按照社會救助的目標(biāo)劃分，社會救助可分為生存型救助和發(fā)展型救助……等等。

從各國社會救助制度的發(fā)展歷程來看，不論采取何種標(biāo)準(zhǔn)或方式對社會救助分類進(jìn)行劃分都有一定的合理之處。

三、我國社會救助分類研究中存在的問題

對社會救助進(jìn)行科學(xué)的分類將有助于我們設(shè)計(jì)出更符合實(shí)際需要的救助方式、救助措施以及救助的衡量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立起針對性更強(qiáng)的社會救助法律制度，豐富我國社會救助制度體系。因而，對社會救助分類的基礎(chǔ)理論研究有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和充實(shí)。然而，我國社會救助分類研究還存在如下不足。

第一，基本概念尚未厘清。社會救助的分類不同于社會救助的體系，不同于社會救助的內(nèi)容。社會救助體系是指國家和社會對貧困群眾依法實(shí)施社會救助的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、對象、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、資金保障等制度安排的綜合[4];社會救助的內(nèi)容指的是各項(xiàng)具體的社會救助項(xiàng)目;社會救助的分類，則表示不同的社會救助種類。這三個概念的內(nèi)涵和外延不盡相同，忽略甚至混淆概念之間的差異，將會影響我國新型社會救助體系的建立，并可能導(dǎo)致相關(guān)立法因?yàn)榍啡贬槍π远档蜕鐣戎芍贫确簇毨Чδ艿陌l(fā)揮。

第二，對社會救助分類的研究不夠深入。一是未能科學(xué)地確立社會救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)。前文論及，我國對社會救助類別的劃分標(biāo)準(zhǔn)繁多，導(dǎo)致部分救助項(xiàng)目之間存在條塊分割問題，整合性較差，增加了社會救助運(yùn)行的成本。對此，應(yīng)該提煉相同類別項(xiàng)下社會救助呈現(xiàn)出的共同特征，進(jìn)而對現(xiàn)有社會救助項(xiàng)目進(jìn)行整合，提升社會救助的效果。二是沒有深入研究貧困的界定方法。科學(xué)地界定何謂貧困有助于合理的劃分社會救助的類型，而當(dāng)前我國在界定及衡量是否貧困時主要以收入多少為衡量標(biāo)準(zhǔn)，忽略了因疾病、教育等大額支出而導(dǎo)致貧困的中低收入家庭。這類家庭已成為掙扎在最低生活保障線邊緣的新型貧困群體——支出型貧困群體。該群體的家庭剛性支出超出其收入的承受能力，卻因沒有達(dá)到收入型救助的條件而無法被制度所覆蓋，從而陷入貧困[5]。雖然目前我國學(xué)者已開始關(guān)注這類從“收入型貧困”到“支出型貧困”的轉(zhuǎn)變，但對社會救助分類的研究還有很大的提升空間。

四、明確社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)，完善社會救助相關(guān)立法

綜上所述，明確社會救助分類的標(biāo)準(zhǔn)，有助于社會救助具體法律制度更具針對性和有效性，從而進(jìn)一步完善我國社會救助立法體系。

（一）設(shè)計(jì)科學(xué)的社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)

首先，以貧困為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)經(jīng)常性救助和綜合性救助法律制度。實(shí)踐證明，貧困狀況是確定社會救助類別和內(nèi)容的重要因素。一方面，我們要合理確定貧困對象的認(rèn)定條件，科學(xué)設(shè)計(jì)低收入家庭的收入統(tǒng)計(jì)與家計(jì)調(diào)查方法，擯棄“以錢定人”等主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，注意考量致貧原因，采取多維度的貧困視角，研究貧困的代際傳遞問題，區(qū)分“收入型貧困”和“支出型貧困”;另一方面，要注重社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，在綜合考察低保家庭收入、消費(fèi)、物價等因素的基礎(chǔ)上，適時地加以調(diào)整，既要考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財(cái)政承受能力，也要考慮到物價和居民生活水平等因素，在全面考量的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)社會救助分類的具體標(biāo)準(zhǔn)。

其次，以特殊需要為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)臨時性救助和各類專項(xiàng)救助。不同類型的個體、不同人口規(guī)模的家庭，其生活的困難程度和生活需要都是各不相同的。另外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的地區(qū)性不均衡的特點(diǎn)，不同地區(qū)社會救助工作的發(fā)展也呈現(xiàn)出很大差別。對此，應(yīng)該借鑒國際上的通行做法，以不同個體、家庭的特殊需求為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)各項(xiàng)具體的有針對性的救助措施，執(zhí)行不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)我國社會救助制度精細(xì)化的目標(biāo)，提升社會救助的效果和能力。

最后，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步地、有針對性地提高社會救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前我國社會救助的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題比較突出，導(dǎo)致社會救助流于形式，無法發(fā)揮其該有的制度功能。對此，應(yīng)該繼續(xù)加大對社會救助的財(cái)政投入，努力實(shí)現(xiàn)社會救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與GDP增長同步提高的目標(biāo)，以取得最大的社會救助效果。

（二）發(fā)展多元化的社會救助方式

面對日益復(fù)雜的社會風(fēng)險，我國貧困問題也呈現(xiàn)出多元化和代際轉(zhuǎn)移的新趨勢。單一的物質(zhì)救援是不能解決貧困人口生活困境、滿足其多元化需求的。這就要結(jié)合社會救助的分類和目標(biāo)，變單純物質(zhì)救助為多元化救助，建立綜合性、整體性的社會救助方式。

一方面，要把握好社會救助“托底線、救急難”的本質(zhì)特征，通過金錢、實(shí)物等方式為貧困人口提供基本生活救助，并開發(fā)相應(yīng)的與之配套的醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等多方面的社會救助方式;另一方面，在著力改善受助者貧困狀況的同時，要關(guān)注受助者發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要注重開發(fā)心理救助、精神救助、能力救助、權(quán)利救助等新的救助類型。政府要積極地為受助者提供公平的發(fā)展機(jī)會，創(chuàng)造各種條件促使受助者提高自身能力，不僅關(guān)注貧困者的基本生存，更要通過精神慰藉、心理疏導(dǎo)等方式幫助受助者擺脫精神貧困，促進(jìn)受助者提升自身能力、積極融入勞動力市場和社會的各種措施，盡力做到精準(zhǔn)救助，實(shí)現(xiàn)救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個性化，為受助者提供更加全面和高質(zhì)量的保障。

（三）不斷完善社會救助法律體系

社會救助立法是社會救助工作開展的重要保證。社會救助是重要的基本民生保障制度，事關(guān)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。制度運(yùn)行需要法律的嚴(yán)格規(guī)范，需要立法保駕護(hù)航。一方面，要加快制定出臺《社會救助法》，通過立法明確社會救助對象、社會救助標(biāo)準(zhǔn)等基本問題，確定社會救助工作中各主體的權(quán)責(zé)利，落實(shí)社會救助程序性規(guī)定和監(jiān)督程序等具體內(nèi)容;另一方面，還必須關(guān)注各專項(xiàng)救助制度立法工作的開展與進(jìn)行，特別是醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)以及臨時救助等幾項(xiàng)制度的法律設(shè)計(jì)。當(dāng)然，由于法律制度的出臺要受制于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成熟程度，因而，相關(guān)立法還需要進(jìn)一步進(jìn)行探索，要因地因時制宜，循序漸進(jìn)的展開。

最后，充分利用現(xiàn)代化科技手段，加快建設(shè)社會救助信息系統(tǒng)。借助計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，依托大數(shù)據(jù)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會救助工作中相關(guān)信息的互聯(lián)互通。建立社會救助信息數(shù)據(jù)庫，開發(fā)及應(yīng)用有助于社會救助工作開展的軟件、系統(tǒng)等工具，為準(zhǔn)確認(rèn)定社會救助對象，提升社會救助工作效率，開展社會救助動態(tài)管理以及政府決策立法提供參考和技術(shù)支持，為社會救助法律的完善奠定基礎(chǔ)。

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