黑龍江省邊境地區(qū)流動(dòng)人口的政府協(xié)同治理研究

劉西濤 王明煒

摘? ?要：流動(dòng)人口治理是社會(huì)治理的重要組成部分，也是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。尤其邊境地區(qū)的流動(dòng)人口治理問題更值得重視，因其對(duì)邊境地區(qū)的社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等方面都有著重要的影響。所以，從黑龍江省邊境縣市的流動(dòng)人口治理的現(xiàn)狀入手，分析政府協(xié)同治理面臨的困境，提出推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化等方面的建議，為地方政府實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的協(xié)同治理效果提供參考。

關(guān)鍵詞：邊境地區(qū);流動(dòng)人口;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F063.1? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）35-0040-02

引言

黑龍江省位于中國東北地區(qū)北部，邊境線總長3 038公里，有18個(gè)邊境縣市，在國家“一帶一路”戰(zhàn)略引導(dǎo)下，成為沿邊開放的重要的窗口。在城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，流動(dòng)人口問題逐漸成為這個(gè)地區(qū)不得不面臨的重要社會(huì)問題。如何厘清流動(dòng)人口的數(shù)量，了解流動(dòng)人口的流動(dòng)意愿、權(quán)利訴求以及相關(guān)的影響因素和解決措施，成為必須面對(duì)的問題。學(xué)界對(duì)于流動(dòng)人口治理的研究已經(jīng)產(chǎn)出了較為豐富的成果，主要集中于幾個(gè)方面：一是關(guān)于流動(dòng)人口流動(dòng)意愿的研究，如申秋紅（2012）認(rèn)為，受教育程度、收入水平等因素是影響流動(dòng)人口是否流動(dòng)的重要因素。梁海艷（2017）認(rèn)為，流動(dòng)人口的居留意愿主要受流動(dòng)的范圍、工作的區(qū)域以及時(shí)間的長短的影響。沈體雁（2018）認(rèn)為，家庭因素、流動(dòng)特征以及經(jīng)濟(jì)這三方面因素共同影響著流動(dòng)人口的流動(dòng)意愿。二是關(guān)于流動(dòng)人口治理的研究，如徐君（2017）從領(lǐng)導(dǎo)重視、提供均等的社會(huì)化服務(wù)、加強(qiáng)情感投入等方面提出改進(jìn)流動(dòng)人口治理的思路。馬冬梅（2018）基于多元主體建構(gòu)的角度，提出要充分發(fā)揮政府、社區(qū)以及流動(dòng)人口自身等方面推進(jìn)流動(dòng)人口的治理效果。三是關(guān)于人口流動(dòng)原因的研究。夏怡然（2015）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民消費(fèi)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面是人口流動(dòng)的主要原因。李斌（2015）則認(rèn)為，城市的公共服務(wù)能力是造成人口流動(dòng)的主要?jiǎng)右颉Ｔ诂F(xiàn)有文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，思考黑龍江省邊境地區(qū)流動(dòng)人口治理問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黑龍江省邊境地區(qū)流動(dòng)人口的政府協(xié)同治理的現(xiàn)狀

（一）黑龍江省邊境地區(qū)流動(dòng)人口基本情況

黑龍江省邊境地區(qū)的平均人口數(shù)量為17.71萬人，有8個(gè)縣市的人口數(shù)量高于平均值。其中，密山市的人口數(shù)量為40.75萬人，占黑龍江省邊境縣市總?cè)丝诘?2.78%，是黑龍江省邊境地區(qū)中人口最多的縣市;呼瑪縣人口最少，僅有5.19萬人，占黑龍江省邊境地區(qū)人口的比重不足2%。各地人口分布不均，流動(dòng)人口的數(shù)量以及影響也存在著較大的差異。

從人口流動(dòng)比的角度分析，黑龍江省現(xiàn)有的邊境縣市的人口流動(dòng)比有著不同的表現(xiàn)。流動(dòng)比是一個(gè)地區(qū)戶籍人口與常住人口之間的比例。流動(dòng)比高，說明戶籍人口數(shù)量中人口流出的強(qiáng)度大于人口流入的強(qiáng)度，人口流動(dòng)以流出為主。目前黑龍江省有9個(gè)縣的人口流動(dòng)比大于100%，其中，嘉蔭縣流動(dòng)比最高，達(dá)到了113.13%;撫遠(yuǎn)縣流動(dòng)比最低。

（二）協(xié)同治理的主要做法

一是強(qiáng)化人口工作的網(wǎng)格化管理。重點(diǎn)對(duì)街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)等基層管理組織開展網(wǎng)格化管理，加大治理責(zé)任分工，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的用工單位以及個(gè)體人員進(jìn)行分工定責(zé)，保證對(duì)流動(dòng)人口的跟蹤管理和服務(wù)。

二是健全對(duì)流動(dòng)人口的基本服務(wù)均等化制度。結(jié)合流動(dòng)人口的規(guī)模和層次，加強(qiáng)區(qū)域的綜合服務(wù)能力建設(shè)，為流動(dòng)人口提供均等化的社會(huì)服務(wù)，增進(jìn)流動(dòng)人口享有同等的居住條件、教育、社保等相關(guān)的服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。

二、面臨的困境與問題

（一）治理碎片化現(xiàn)象仍然存在

流動(dòng)人口治理是多主體共同施策、共同推進(jìn)的過程，離不開多方配合、協(xié)同管理。然而，由于邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、人口素質(zhì)等方面因素的影響，在治理過程中就產(chǎn)生了不同程度的多頭管理，缺少整體性和系統(tǒng)的管理，機(jī)構(gòu)之間、政策之間產(chǎn)生了條塊分割，出現(xiàn)碎片化治理局面。

（二）治理的方式單一

在流動(dòng)人口治理過程中，不僅需要治理主體的協(xié)同，還需要有不同方法、資源之間的配合與協(xié)同。目前，在方法運(yùn)用上，更多的是借助政府的強(qiáng)制性治理手段，市場(chǎng)性、社會(huì)性治理方法和路徑應(yīng)用效果并不理想，在對(duì)流動(dòng)人口治理的資源分配、服務(wù)供給上還沒有實(shí)現(xiàn)治理方法的有機(jī)配合。

三、推進(jìn)邊境地區(qū)流動(dòng)人口的政府協(xié)同治理的對(duì)策

（一）推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

一是要促進(jìn)治理主體多元化。流動(dòng)人口的治理是復(fù)雜的綜合性的工程，需要多方面多層次的力量來共同推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合邊境地區(qū)實(shí)際，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的思路，形成多元化的治理格局，“建立主體多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)和治理體系”;要整合多方資源，形成治理的合力。政府需要承擔(dān)最直接最主要的治理主體角色，履行其核心職能的功能，在戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面積極發(fā)揮職能作用，推進(jìn)流動(dòng)人口綜合治理的進(jìn)程。同時(shí)，還要發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)流動(dòng)人口治理的作用，借助各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在技能培訓(xùn)等方面輔助政府，解決政府職能的不足。還需要將流動(dòng)人口這一群體納入到治理環(huán)節(jié)中，通過引導(dǎo)，讓其能夠在自身訴求滿足的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我治理。

二是要探尋治理新路徑和新方法。根據(jù)黑龍江省邊境地區(qū)的流動(dòng)人口管理的實(shí)際情況，積極地借鑒同類地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，探尋新的路徑和方法。在原有的“一證式”管理基礎(chǔ)上，推進(jìn)“以業(yè)管人”的方式，重點(diǎn)明確責(zé)任和分工，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口的用工情況、社會(huì)保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)等方面建立一體化的管理制度，聯(lián)合用工單位、派出所以及流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，展開協(xié)同治理的新路徑。

（二）推進(jìn)“責(zé)任政府”

一是理順流動(dòng)人口的管理機(jī)制。在人口流入地建立流動(dòng)人口的綜合管理機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的各項(xiàng)事務(wù)管理，減少管理機(jī)制上的條塊分割，以職能為基礎(chǔ)，將分散的各種流動(dòng)人口管理職能有機(jī)地歸類并形成一體化、一站式的管理體系。明確機(jī)構(gòu)的職能內(nèi)容，建立跨區(qū)協(xié)作機(jī)制，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二是加強(qiáng)政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)。在流動(dòng)人口治理過程中，政府要積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用，讓社會(huì)力量參與到管理中，借助社會(huì)力量的靈活性和高效率，規(guī)范社會(huì)資源的行為，挖掘潛力，推進(jìn)流動(dòng)人口的自我管理，彌補(bǔ)政府管理的資源不足，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、政社合作。

（三）創(chuàng)新流動(dòng)人口治理機(jī)制

一是健全流動(dòng)人口的信息管理平臺(tái)。流動(dòng)人口的治理工作需要有基本的數(shù)據(jù)采集、綜合運(yùn)用，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的人員管理技術(shù)上加強(qiáng)技術(shù)整合，建立現(xiàn)代化的人口信息采集平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的一體化，保證勞動(dòng)、醫(yī)療、教育、社保等方面的信息共享、資源共用，實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)融合和聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)平臺(tái)信息更新效率，在對(duì)流動(dòng)人口管理上，要同步平臺(tái)信息，保證及時(shí)、真實(shí)、動(dòng)態(tài)的管理，保證流動(dòng)人口信息的準(zhǔn)確。要在“一證式”基礎(chǔ)上做好數(shù)據(jù)的維護(hù)，信息平臺(tái)要做到實(shí)時(shí)更新。

二是健全流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，對(duì)流動(dòng)人口的治理要有正確的管理態(tài)度。應(yīng)當(dāng)給流動(dòng)人口提供均等化的基本公共服務(wù)，包括計(jì)生、教育、社保等部門的服務(wù)。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)流動(dòng)人口的溝通，了解其基本公共服務(wù)的訴求，不斷完善公共服務(wù)水平，提高服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)服務(wù)方式，形成公共服務(wù)一體化的供給網(wǎng)絡(luò)。

邊境地區(qū)流動(dòng)人口治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方配合、協(xié)同推進(jìn)。在充分的把握區(qū)域內(nèi)政府資源的基礎(chǔ)上，與社會(huì)、市場(chǎng)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)最佳的治理效果。目前在治理路徑和方法上仍然有很大的發(fā)展空間，需要進(jìn)一步在理論和實(shí)踐中深入展開。

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