粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統運作機制研究

黎友煥 方田

摘? ?要：加快培育政產學研協同創新生態系統，是粵港澳大灣區實施創新驅動發展戰略的有效路徑，也是將大灣區打造成國際科技創新中心的重要支撐。在細致分析政產學研協同創新生態系統運作機制的構成及運行機理的基礎上，梳理總結構建粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的制約因素，并以此為依據，從動力激勵、保障、風險管理與利益協調、評價等四種機制要素來優化設計大灣區政產學研協同創新生態系統，以期能為推進大灣區建設成全球創新高地提供一定的借鑒和參考。

關鍵詞：粵港澳大灣區;協同創新;運作機制

中圖分類號：F127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0007-06

引言

2018年，習近平總書記在廣東省考察時，強調要把粵港澳大灣區建設作為廣東改革開放的大機遇、大文章，抓緊抓實辦好。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出要將粵港澳大灣區建設成為具有全球影響力的國際科技創新中心。2019年7月，廣東省出臺《中共廣東省委 廣東省人民政府關于貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》和《廣東省推進粵港澳大灣區建設三年行動計劃（2018—2020年）》，明確提出要把粵港澳大灣區打造成全球科技創新高地和新興產業重要策源地。在大力推進粵港澳大灣區建設的背景下，區域創新是決定這個國家重大戰略成敗的核心工作，而它的重點在于協同創新，研究大灣區政產學研協同創新生態系統，對粵港澳三地形成良性的合作關系和提升區域協同創新能力都具有極其重要的意義。

粵港澳大灣區是由廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶9市和香港、澳門兩個特別行政區構成的世界級城市群，總面積有5.6萬多平方公里，2018年末已達到7 000萬人口，GDP規模達到1.64萬億美元（約合人民幣10.87萬億元），①經濟指標相比紐約、舊金山、東京等成熟的灣區城市群并不落后。然而，由于區域內實行“一國兩制”，灣區內以廣州、深圳兩市為中心的珠三角城市群和港澳兩個特別行政區各自的獨立行政體系、經濟地位與發展目標，存在分工不明確、產業結構趨同的現象，使得它們彼此之間在諸多領域都表現出競爭而非合作的關系，也讓大灣區形成政產學研協同創新生態系統的動力大大減弱。因此，要實現將粵港澳大灣區打造成國際科技創新中心的目標，就必須厘清制約大灣區政產學研協同創新生態系統形成的因素，在此基礎上，優化設計大灣區政產學研協同創新生態系統的運作機制，以切實有效推動大灣區政產學研協同創新發展。

一、政產學研協同創新生態系統運作機制的構成和運行機理

政產學研協同創新生態系統運作機制決定著系統運作的成效，因此，這也始終是學界關注的一個重點。而要深入研究政產學研協同創新生態系統的運作機制，首先要充分把握其構成和運行機理。筆者在梳理和闡述國內外相關研究基礎上，總結出政產學研協同創新生態系統的運作機制主要包括動力激勵、保障、風險管理與利益協調和評價等四種子機制要素，并分析了這四種子機制要素如何在政產學研協同創新生態系統中發揮作用，以促使創新目標的實現。

（一）政產學研協同創新生態系統運作機制的構成

隨著經濟全球化的快速發展，國內外學者對創新的研究不斷深入和拓展，協同創新生態系統逐漸成為學術界的研究熱點。對于政產學研協同創新生態系統的運作機制，學者們分別從合作動力、協同保障、風險管理、利益分配、協同評價等方面進行了研究。Veronica Serrano和Thomas Fischer（2007）指出，協同是涉及知識、資源、行為、績效的全面整合[1]。Pierre Veugeler（2012）提出，產學研協同創新的動力來自學校和企業的異質性，即兩者在知識運用和創新能力方面存在差異[2]。周正、尹玲娜、蔡兵（2013）認為，內外部動力因素共同作用以驅動協同創新，推進協同創新的直接動力是內部動力，外部動力作用于系統的內部動力，支持協同創新系統來獲取競爭優勢[3]。動力機制的存在促進了政產學研協同創新生態系統的產生和構建。要使這個創新生態系統能夠穩定運行，還要有相應的政策體系與保障機制（洪林，夏宏奎，汪福俊，葉美蘭，2019）[4]。林偉達（2016）圍繞產學研合作共同體的組織運行，剖析了共同體的風險管理、利益分配機制和運行機理等核心問題，指出風險和利益是影響產學研合作創新能否順利開展的根本性問題，也是產學研合作各主體最關注的問題[5]。而對政產學研協同創新生態系統的協同評價研究，主要聚焦于績效評價。Simon Philbins（2008）在理論上總結了產學研合作績效評價應該包括的各種指標要素，建立了一個相對完整的矩陣模型[6]。徐夢丹（2018）通過多案例研究、理論推演、實證統計檢驗等多重論證方法，分析了產學研伙伴匹配性和伙伴間知識共享對合作績效的影響[7]。基于此，本文將從以下幾個方面來探討政產學研協同創新生態系統的運作機制。

1.政產學研協同創新生態系統的動力激勵機制

影響政產學研協同創新生態系統形成的動力因素可以按照來源的不同分為兩種，即內部動力和外部動力。內部動力方面，根本性動力是追求利益最大化，也是所有動力因素的主導力量;外部動力方面，滿足市場需求是動力源，也是技術創新的最終目標，政產學研機構的核心競爭力就是以需求來推動產出（夏紅云，2014）[8]。內部動力和外部動力相互作用，相互協調，共同推動政產學研協同創新生態系統的形成。

2.政產學研協同創新生態系統的保障機制

保障機制的作用在政產學研協同創新生態系統的整個運行過程都有所體現，具體包括資金保障、知識產權保護和創新環境保障，通過這一系列的保障措施，對政產學研協同創新生態系統的運行給予強有力的支持。

3.政產學研協同創新生態系統的風險管理與利益協調機制

政產學研協同創新生態系統的參與主體在協同創新活動中要承擔不同的風險，對于產生的收益如何分配也會產生諸多分歧，因此，構建一種科學合理的風險管理與利益協調機制，是有效保障政產學研協同創新的風險在參與主體之間合理分擔，創新成果進行公平分配的重要前提。

4.政產學研協同創新生態系統的評價機制

評價機制是對政產學研協同創新生態系統的整體績效以及參與主體發揮的作用、協同程度進行考核與評價，是對政產學研協同創新活動成果的檢驗，也為之后開展的政產學研協同創新活動提供經驗借鑒。

（二）政產學研協同創新生態系統運作機制的運行機理

政產學研協同創新生態運行機制貫穿于協同創新活動的全過程，而它的運行機理是指在政產學研協同創新體系中各創新主體參與要素之間的相互關系、作用原理和運行方式等（黃俊英，2018）[9]。

從政產學研協同創新生態系統參與主體的組成來看，主要包含以政府為代表的行政組織，以企業為代表的市場組織，以高校、研究機構為代表的研發組織和以中介機構為代表的服務組織。首先，這四類組織能夠實現優勢互補是形成政產學研協同創新生態系統的基礎，合作中通過內部動力激勵機制和外部動力激勵機制的作用充分提升參與主體的相互作用力，從而達到推動政產學研協同創新的目的。其次以高校、研究機構為主導的研發組織，在充分發揮高校、研究機構的創新資源和人才優勢的基礎上開展研發工作，與有政府的政策保障、中介機構的服務保障和自身的資金保障下的企業展開合作，共同支持和引導政產學研協同創新活動，確保最終目標的實現。再次，充分了解政產學研協同創新的風險與收益來源，切實加強參與各方風險與收益的評估、管理和控制，逐步建立有效的政產學研風險管理與利益協調機制，將會顯著提升政產學研協同創新生態系統的合作成效（林偉達，2016）[5]。最后，基于政產學研協同創新創新生態系統參與主體的多樣性和差異性，引入多元化的評價主體和建立科學的評價指標體系，充分反映協同創新的綜合成效。

總結來說，在整個政產學研協同創新生態系統中，各個參與主體充分利用各自資源優勢，在系統中相互影響，實現創新活動各環節的有效協同，并通過相應的運行機理作用，促進創新目標的實現。

二、構建粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的制約因素分析

現階段，粵港澳大灣區在區位、經濟體量、創新資源稟賦與創新要素聚集等多個方面都具備有一定的優勢，但是要構建大灣區政產學研協同創新生態系統，把大灣區打造成全球科技創新高地，仍受到諸多制約因素的影響，具體表現在如下方面。

（一）粵港澳三地的制度差異大，創新要素的自由流通與創新主體的合作面臨體制障礙

粵港澳大灣區共11個城市，卻形成了一個國家、兩種制度、三個法域和關稅區、三種貨幣的格局，制度差異巨大。這種明顯制度差異的存在，提高了灣區內人流、物流、資金流、信息流等要素流動的成本，阻礙了創新要素與創新主體的跨區域流動（辜勝阻，曹冬梅，楊嵋，2018）[10]。第一，粵港澳三地屬于不同的關稅區，城市間的發展不平衡，各自的發展目標和利益訴求也不相同，在一定程度上抑制了粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的形成。第二，粵港澳三地適用的法系不同，政產學研協同創新生態系統的參與主體在三地進行創新合作時面臨差別很大的法律機制性障礙。第三，粵港澳三地還沒有形成融合發展的體制機制和統一的經濟社會發展規劃，導致出現重復布局、重復建設、相互競爭的現象，從而使得有限的創新資源無法得到最優利用。

（二）創新能力差異巨大，政產學研協同創新動力不足

粵港澳大灣區各個城市在創新資源稟賦、創新環境、創新投入能力以及創新產出能力等諸多方面都存在巨大差距。從創新資源稟賦和創新環境來看（見表1），深圳、香港和廣州在灣區內位居前列，從創新投入能力來看（見圖1），深圳、珠海、廣州三市位居前三。綜合來看，深圳市的創新型企業較多，擁有騰訊、華為、大疆等科技龍頭企業，科研成果的轉化效率較高，但缺少世界排名靠前的大學和科技研發平臺，源頭創新能力不足。香港擁有多所全球頂尖高校，對前沿基礎科學研究的投入力度較大，但產業空心化嚴重，缺乏全球性的科技創新企業，科研成果的轉化與應用能力比較弱。廣州市的科技教育資源豐富，但是缺乏大型的科技龍頭企業，企業技術創新能力相對較弱。而灣區內的其他8個城市與上述3個核心城市相比，在多個方面都要遠遠落后。當前，粵港澳三地政府的支持和引導作用尚未有效發揮，企業、高校、研究機構和中介機構之間還缺乏深層次、高效率的合作機制，協同創新的動力仍然不足，完整的創新鏈條尚待形成。

（三）政策與制度保障體系尚不完善，不利于創新資源的有效配置與發揮

改革開放的前30年，廣東與港澳形成了“前店后廠”的地域分工合作模式，是一種由市場自發推進的經濟合作關系。但近年來，廣東省經濟發展的主引擎由以投資拉動、資源消耗為主切換到以創新驅動為主，創新驅動發展成為廣東省經濟發展的新戰略（黎友煥，韓樹宇，2018）[11]。廣東與港澳的經濟聯系也逐步趨向融合的互動競合關系，然而，相應的政策與制度保障體系卻仍不完善。主要體現在以下兩個方面。其一，粵港澳大灣區內的科研創新人才流動缺乏制度保障和鼓勵性政策，人才資質不能互認，阻礙了科研人才創新能力的發揮（葉林，宋星州，2019）[12]。其二，灣區內法律保障上的知識產權政策存在較大差異，缺乏有效的對接機制，難以形成集中統一管理，嚴重制約了政產學研協同創新的進一步深化。

（四）風險管理與利益協調機制缺失，阻礙協同創新發展通道的建立

政產學研協同創新是一種高風險、高收益的創新模式，規避風險、追求收益必然是參與合作主體的理性選擇（林偉達，2016）[5]。一方面，粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的參與方相互間雖然已經具備了一定的合作基礎，但也面臨主體間差異、信息不對稱、外部環境變化帶來的一系列風險。然而，現階段合作前的風險預測、合作中的風險控制都較為缺乏，風險協調與溝通機制也未能建立，參與合作的主體存在后顧之憂。另一方面，政產學研協同創新生態系統參與主體的利益訴求、利益分配以及利益保障等利益協調機制尚缺乏頂層設計，特別是協同創新后產生的增量利益如何合理分配，這些難點進一步制約了大灣區政產學研協同創新生態系統的形成。

三、粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統運作機制的優化設計

粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的各參與主體基于協同效應產生互動耦合，并形成系統的要素耦合機制，才能確保創新系統的有效性。因此，應結合大灣區政產學研協同創新生態系統各參與主體的實際情況，從動力激勵機制、保障機制、風險管理與利益協調機制和評價機制方面做好配套工作。

（一）建立粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的動力激勵機制

Alexander和Knippenberg（2014）認為，現有協同創新的理論模型強調系統內部的流程和外部條件，良好的組織激勵會起到促進協同創新作用[13]。所以，應從內部動力和外部動力這兩方面出發，建立粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的動力激勵機制。

1.加強內部動力激勵

首先，要改善粵港澳大灣區內部激勵環境。在灣區內政產學研各方開展技術項目合作之前，應該就項目特點、可行性、應用前景等進行溝通與協商，并制定相應的行為技術規范，為項目開展提供有效的制度保障，創建優質的硬性激勵環境;在軟激勵環境方面，應創造一個良好的創新氛圍，采取一系列措施為科研創新人員提供一個可持續發展的優秀平臺（周正，尹玲娜，蔡兵，2013）[3]，包括采用合理公正的人事招聘和晉升制度、將績效評估與科研貢獻率掛鉤等，最大限度地激發人才資本的創造活力。其次，要積極探索有效的內部監管管理機制，制定具體監督措施，明確各個參與主體間的權責劃分和任務分工，推進依規行政，保證管理的公正、公開與公平。

2.強化外部動力激勵

首先，粵港澳大灣區各級政府要保障科學研究所需要的基礎設施設備的建設;其次，政府可以利用財政資金和專項預算購買科技創新產品，間接引導公眾消費內容，影響科技創新產品的市場需求，從而幫助政產學研協同創新生態系統的參與主體規避市場風險;再次，加強大灣區金融市場的互聯互通，以金融創新支撐政產學研協同創新，例如，建立和完善“線上科技金融服務平臺及數據庫系統”，進一步打通與各金融服務單位之間的聯系渠道。

（二）健全粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的保障機制

作為粵港澳大灣區的對標對象，舊金山灣區已經形成了包括商事登記、信息管理、金融服務、成果轉化、法律保障和人力資源服務等眾多服務項目在內的平臺和機構，這一系列保障措施能夠更好地服務于企業、高校以及研究機構的創新創業和技術研發。借鑒舊金山灣區的成功經驗，粵港澳大灣區可以從以下幾點來健全政產學研協同創新生態系統的保障機制。

1.加大政府的資金扶持

粵港澳大灣區各級政府在科研經費的籌措和配置方面要做出合理規劃，確保政產學研協同創新研究項目獲得充足的資金保障和合理的資金配置。一方面，政府除了要設立政產學研協同創新專項基金之外，還應適當放寬準入條件，鼓勵海外投資基金、風險投資基金、私募股權基金等風險偏好型投資進入創新創業活動，致力于打造多元化的資金供給體系;另一方面，應該在項目方面做到資金資源的合理分配，確保資金資源能用到優質的項目上。具體的思路是：每個規劃期內，由政府召集一批專家，列出當前大灣區擬重點發展的科研領域及其具體規劃，為這些列出的科研規劃配備科研基金。高校、研究機構和企業可以聯合向政府提出項目申請，但項目申請主體必須至少包含一所高校或一個研究機構和一個企業，這樣就保證了高校、研究機構和企業必須合作才能申請到基金資助。政府根據項目申請主體的科研開發實力來決定是否給予資助，設定資助年限和資助強度，剩下的資金由企業提供。這樣就推進了政產學研協同創新，促進了項目的成長，保證了資金資源的合理分配。

2.加強知識產權保護

一方面，要不斷完善知識產權政策法規體系，加大知識產權行政執法和司法保護力度，更好地發揮廣州知識產權法院、深圳知識產權法庭等法制機構作用，加強對侵犯知識產權犯罪打擊工作，強化對知識產權成果的有效保護;另一方面，可以借鑒國外的先進做法，對知識產權進行清晰界定，提高創新成果的轉化率。比如，成立專門的知識產權辦公室，負責知識產權的申請和知識產權轉化的工作，知識產權辦公室的專家對提出申請的專利進行審核，由專家確定哪些專利有更好的應用前景。對于具有良好應用前景的專利，向國家申請專利保護，并提供更多的資金支持。而對缺乏轉化價值的專利，則退回本人，由本人決定是否申請專利。對于由知識產權辦公室申請的專利，未來產生的專利收益由知識產權辦公室和申請人按比例分成;而個人申請的專利，未來產生的轉化收益則由申請人獨自享有。這樣就有效解決了知識產權界定不清晰帶來的專利轉化動力缺乏的問題。

3.創造良好的協同創新環境

政產學研協同創新作為一項復雜的社會活動，除了需要資金保障、法律保護之外，還需要有優質的創新環境來保障。一方面，政府要積極轉變自己的職能，從“管理者”向“服務者”和“培育者”過渡，減少對市場的干預，將更多的精力投入到對基礎環境的建設和維護上來，為政產學研協同創新創造一個相對寬松的制度環境;另一方面，政府要把工作的重心更多的轉移到創新環境建設上來（黎友煥，廖子靈，2017）[14]，要確保灣區內人才的自由流動，簡化科研結項手續，并積極吸納具有多元文化背景的高端人才，逐漸形成開放包容的文化氛圍。

（三）構建粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的風險管理與利益協調機制

要使政產學研協同創新生態系統各參與主體的資源實現互補，達到提高產品開發績效、降低風險、取得經濟利益最大化的目的，就要合理構建協同創新生態系統的風險管理與利益協調機制（G. Q. Huang，K. L. Mak，1997）[15]。

1.構建風險管理機制

首先，在粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統參與主體合作的初期進行合作的可行性分析，即在有關專家充分調研和評議的基礎上對項目合作過程中可能產生的風險進行預測并制定有效的應對措施，從而選擇一個最佳的合作方案。其次，在參與主體合作過程中，對于已經發生的風險事故，應該參考風險分擔原則和模式將風險在各參與主體之間進行分配。比如，一個科研項目合作可以分為研發階段、成果轉化階段、市場投入階段，按照風險分擔原則和模式，研發階段產生的技術風險應由技術供給者高校來承擔，成果轉化階段產生的技術風險應由高校和研究機構共同承擔，而市場投入階段產生的市場風險則應由企業承擔。最后是建立風險補償制度。對于因風險事故而遭受損失的參與主體，由政府或社會對其進行風險補償，為技術創新提供保障，以維持粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的長期性和穩定性。

2.建立合理的利益協調機制

首先，為保障各方利益公平，在制定利益協調機制前應確定領導決策機制。例如，可以參照代利利（2014）的設想，設立政產學研協同創新的合作理事會，合作理事會負責制定科學與技術及創新成果產業化的總體發展路線，明確各方權責和人員、資源、成果、知識產權歸屬[16]。理事會每年舉行一次年會，除了增進了解、加深友誼，年會期間還要進行一些重大事務的協商與決策。除年會外，合作理事會還可以召開常務理事會議。在非年會期間，理事長有權組織和召開常務理事會議進行重大決策的協商和確定。然后，通過這個合作理事會，參與合作的各主體的領導層進行協調與達成共識，在不斷地談判與磋商中共同確定一個合作主體共同的利益點，達成各方滿意的利益協調機制。

（四）完備粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的評價機制

協同創新評價機制反映了各協同創新參與主體之間的合作關系、績效成果，并利用評價結果確定創新成果收益分配（李擘，2016）[17]。要充分反映粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的綜合創新績效，就必須設計一套科學合理的評價機制。

首先，要引進多元化的評價主體，這些評價主體既要包括粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的參與主體，即政府、高校、研究機構、企業和中介機構，還要引入獨立第三方評估機構，并增加其在評價體系中的權重，確保評估結果的真實可信。其次，要堅持“創新質量和貢獻”為導向的評價原則，有機借鑒和融合現有考評指標，設計一套更為科學的評價指標體系，包括科研經費投入、項目層次、研發投入產出率、創新生態系統內的勞動生產率、創新生態系統內的技術交易額、研發成功率、創新成果轉化率、專利擁有數等指標。最后，根據考核和評價結果，對粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的運作機制進行持續完善。

四、結論

要把粵港澳大灣區打造成為國際科技創新中心和中國經濟發展的新引擎，就必須加快協同創新的步伐。但是，大灣區各個城市在人口與經濟基礎、創新資源配置、科技創新平臺配置、創新活動產出等方面存在巨大的差異性，以及由此產生的協同創新動力不足、創新要素流動不暢、政策與制度保障體系不完善等問題，嚴重制約了大灣區政產學研協同創新生態系統的形成。

基于此，本文通過梳理相關文獻，分析了政產學研協同創新生態運作機制的構成和運行機理，并結合粵港澳大灣區的實際指出，首先應從內部動力和外部動力這兩方面出發，建立粵港澳大灣區政產學研協同創新生態系統的動力激勵機制;其次，從加大政府的資金扶持、加強知識產權保護、創造良好的協同創新環境這幾方面來健全大灣區政產學研協同創新生態系統的保障機制;再次，提出如何構建大灣區政產學研協同創新生態系統的風險管理與利益協調機制的具體措施;最后，引進多元化的評價主體，并堅持“創新質量和貢獻”為導向的評價原則，完善大灣區政產學研協同創新生態系統的評價機制。

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Research on the Operation Mechanism of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Areas Government，Industry，University and Research Cooperative Innovation ecosystem

LI You-huan，FANG Tian

（Guangdong Academy of Social Sciences，Guangzhou 510635，China）

Abstract：Speeding up the cultivation of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research is an effective way for Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area to implement the innovation-driven development strategy，and it is also an important support for building the Dawan area into an international scientific and technological innovation center.Based on the detailed analysis of the composition and operation mechanism of the operation mechanism of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research，this paper combs and summarizes the restrictive factors of constructing Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Areas collaborative innovation ecosystem of government，industry，education and research，and on this basis，optimizes the design of the collaborative innovation ecosystem of government，industry，university and research in Dawan District from four mechanism elements：dynamic incentive，guarantee，risk management，interest coordination and evaluation.In order to promote the construction of Dawan area into a global innovation highland to provide a certain reference and reference.

Key words：Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area;Cooperative Innovation;Operation Mechanism