高速公路自管模式實踐及未來發展探究

楊小明，張克武，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團有限責任公司，江西 九江 330025；2.深圳高速工程顧問有限公司，廣東 深圳 518049）

一、高速公路自管模式主要做法

（一）加強政府和項目法人保障措施

為保障項目的順利開展，試點方案按照法定程序報主管部門批準，使改革試點有法可依。試點批復方案明確取消社會監理招標，由項目法人組建項目建設管理機構（以下簡稱“項目辦”），承擔項目建設管理和監理規范規定工作，且建設項目管理費（含工程監理費）均由都九項目辦統籌使用。

（二）科學設置管理體系

項目辦依據自管模式的特點及以往項目管理經驗，將項目管理機構設置為項目辦和現場管理二級管理機構，并設立工程技術處、安全監管處、質量管理處及現場管理處等，承擔項目的全部建設管理工作。由于自管模式中缺少了監理這一主體，因此在組織機構上要著重考慮兩個方面的因素：一是納入、融合和優化監理原有的工作內容，二是要強化監理原有的質量、安全等監督職能。

（三）轉換原有監理職能

一是優化工作職責。都九項目自管模式管理手冊對項目建設管理各方職責進行了分解整合，對監理職責進行了重新分配，制訂了項目管理工作及職能權限分配一張表，減少了原有監理與業主在職責上的重合，加強了監理原有的質量、安全等監督職責，使監理職能得到落實。

二是明確監管重點。以質量安全為管理重點，強調事前與事后管理，落實對質量安全等問題的監督權和否決權。按照“原則上僅對隱蔽工程和重要工序進行旁站，對可追溯性工程和非永久性工程不使用工程管理表格”的思路，不斷加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，強化強制性檢查的工序與試驗，適當減少旁站、平行試驗和內業工作量，大力簡化或合并工程管理用表，不斷優化原有監理工作。

三是緊盯重要工序。列舉了重點旁站內容及工序，規定了由現場管理處安排管理工程師進行旁站，實行全過程影像記錄。隱蔽工程和重要工序施工完成并經承包人自檢合格后，報現場管理處進行聯合檢查驗收。對分部工程和需要進行聯合檢查驗收的分項工程，經承包人自檢合格后，由現場管理處組織檢查驗收。

（四）落實施工單位主體責任

一是成立獨立于項目經理部的質量安全管理機構。項目招標文件中明確，施工單位要成立質量安全部專門司職于項目質量安全管控，并設置直屬于本企業的工程督導組，建立每月不少于一次的現場巡查督導制度。二是強化承包人的質量、安全保障體系作用。避免出現“以包代管”現象，督促承包人建立健全質量、安全保障體系，強化自檢體系，并督促承包人做好開工準備、工程施工和工序交驗的各項自檢工作。

（五）構建廉政防控體系

一是健全廉政管理制度。項目辦通過組織例行生產調度會、廉政風險教育會，播放廉政警示教育片等形式進行日常黨風廉政教育，加強員工的反腐敗意識，確保項目廉政目標實現。二是由專人負責廉政監管工作。項目紀檢書記和紀檢監察處長受上級委派，獨立開展工作。紀檢監察人員參與項目管理的全過程，控制和減少廉政風險。

二、高速公路自管模式試點經驗

（一）完善的規章制度體系是保障

試點項目制訂和完善了各項管理辦法與細則，形成了自管模式管理手冊、項目綜合績效考核辦法、風險金管理實施細則、管理目標風險分級評定管理辦法、路床中間交工驗收細則等多項成果文件，形成了一套行之有效的規章制度體系，有效地保障了項目順利實施。

（二）精簡流程讓項目管理更高效

項目試點過程中，通過合理分配管理和監督職能，加強組織設置和人員配置保障，制定各類管理與激勵考核制度，強化施工單位主體責任，采取補充專業監理人員或招標專業監理公司等一系列措施，減少了原有監理與項目建設管理機構工作的重合，簡化了工作流程，降低了管理成本，使得管理運轉更加高效，自管模式優勢得到了充分發揮。

在項目辦和施工單位二級管理下，通過進一步簡化內業資料的審核環節，計量支付和變更審批周期比原來縮短了一半；項目試點過程中，項目辦按需配置技術管理人員，相比傳統監理模式下同等規模的項目，自管模式減少了約40%的技術管理人員，節省項目建設管理費約30%。

三、對高速公路自管模式再認識

通過對都九項目試點經驗的總結和分析得出，高速公路自管模式具有投資驅動、權責集中、風險提升三個顯著特征。

（一）投資驅動

自管模式是典型的投資驅動型改革，投資人通過自建自管的模式，精簡機構、減少不必要的招標工作、降低原有監理企業的管理費，降低了項目建設管理成本。集中的權力機制強化了投資人的控制能力，符合有能力又強勢的投資人的管理期望。

（二）權責集中

一是權力集中，即建設單位對監理工作具有直接管控權，使得權力進一步集中。二是職責集中，即項目建設管理的事務性、技術性工作不再委托監理完成，建設單位集成了原有的監理職責。三是責任集中，監理職責的納入，意味著項目管理的質量、安全等責任也一并由建設單位承擔。

（三）風險提升

一是自管模式下，項目的事務性、技術性工作量大幅增加，事務性工作量的增加會帶來項目管理總體控制的風險，影響項目總體管控的決策效率和監督功能。二是責任集中在客觀上能提高法人作為項目管理的主動性，但同時也會因為責任重大抑制創新性和靈活性。三是決策、監督與管理的權力均集中于建設單位，一定程度上會導致權力尋租空間增大，廉政風險提高。

四、高速公路自管模式未來發展趨勢

高速公路自管模式的未來趨勢，應是項目法人在高度認清自管模式的本質基礎上，結合自身特征、項目特點進行可行性分析后，按照相關法規政策規定履行相應的程序后實施建設管理工作。未來自管模式的應用趨勢，應從以下3個方面重點考慮：

一是項目法人應具備以下條件：項目法人配備專業的技術人員、管理人員、必要的技術裝備等，具有承擔工程項目建設管理的能力和經驗；項目法人的總體管理工作量較為寬裕，有充足的人力、資源可以投入項目的自行管理中；項目法人應熟悉項目建設管理的內容、程序、工作要求等，包括熟悉傳統模式下監理單位承擔的工作范圍、內容、程序和要求。

二是項目技術標準要有利于實施自管模式。項目技術標準包括項目投資額、里程、主要工程量、技術等級等，通過對項目技術標準的分析可以確定項目屬性，如技術簡單或技術復雜項目、大中型項目或小型項目等。對項目技術指標應建立量化評估標準，一般來說，項目規模不是很大，技術復雜性不是很高，項目建設管理的任務量、協調工作量等不是很繁瑣的項目更適合自管模式。

三是適應于特殊項目，包括小型應急工程、搶險工程等，自管模式有利于快速組織建設力量，提高運作效率。