城市應急避難場所與人民防空疏散基地結合建設的探討

邱曉鋒

人民防空疏散基地與應急避難場所有諸多相似之處，兩者結合建設是我們提倡和努力的方向，下面從兩者的基本要求、選址原則、建設標準、功能要素等方面進行探討。

一、應急避難場所基本情況及概念

自2008年以來，汶川、玉樹等重特大地震相繼發生，國家對于“防震防災”的工作力度不斷提高，2016年，國家將公共安全體系建設放在了更加突出的位置，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防的轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，不斷提高維護公共安全能力水平，有效防范、化解、管控各類風險，努力建設平安中國。

作為防震減災及公共安全體系建設中的重要環節，應急避難場所的規劃與建設也逐漸得到了各級政府的重視，所謂應急避難場所，是指用于在突發事件預警信息發布或突發事件發生后，城鎮居民防災避險、臨時安置的場所，分為室內、室外兩類。

二、人民防空疏散基地基本情況及概念

近幾年隨著城市人防工程建設的迅猛發展，人防工程防護體系趨于完善，各種人防工程類型均有建設，而作為空襲主要防護措施之一的城市人口疏散體系建設，則還處于探索及研究階段，2015年國家人民防空辦公室、總參工程兵科研三所，根據《中華人民共和國人民防空法》編制了《人民防空疏散基地建設標準》（征求意見稿），所謂人民防空疏散基地，是指設置在城市人口疏散方向上，用于保障一個或多個疏散地域的場地及設施，戰時作為城市人口疏散的指揮中心及保障中心，平時作為防空防災宣傳教育、防護技能訓練場地；城市重大災害狀態下，也可作為城市防災避難的重要組成部分。

人民防空疏散基地是戰時順利進行城市人口、物資和工業設施疏散的基本保證，是政府防空減災工作未雨綢繆的主要舉措，更是“以人為本、以民為先”思想的體現，是提高城市綜合防護能力、有效保護人民群眾生命財產安全的必然要求，疏散基地建設的重要性是不言而喻的，但是建設的特點跟人防工程一樣，主要是以戰時功能為主的項目，缺乏社會資金的支持，缺少建設渠道，因此，必須借鑒人防工程建設的經驗，以平戰結合為主要原則，戰時作為城市人口疏散的指揮中心及保障中心，平時作為城市防災避難的主要場所。在建設上資源共享、優劣互補，采取適當的轉換措施，實現平戰兩用。

三、選址原則及開發模式分析

1. 應急避難場所選址原則

（1）避開板塊運動、地震次生危險源；避開滑坡、崩塌等地質災害危險源。

（2）避開危化設施、易燃易爆設施、高壓走廊等危險源。

（3）位于水域藍線危險控制范圍外，避免越浪、倒灌等危險情況。

（4）根據各類應急避難場所的不同要求，選址應距離服務區域不大于500米、3公里及10公里等。

（5）選址附近應有必要的水、電、交通等市政配套設施。

2.應急避難場所開發模式

（1）充分利用現有社會資源，結合城市內部及周邊的公園、綠地、廣場、體育館、文化管、展覽館、地下室、學校、福利院等公共設施建設。

（2）充分利用現有社會資源，考慮與賓館、度假村、會所、訓練基地、養殖基地等私人物業合作建設。

3.人民防空疏散基地所選址原則

（1）避開重要政治、軍事、經濟目標，避開自然危險源。

（2）避開生產、儲存易燃易爆物品工廠、倉庫及有嚴重污染源、易發生次生災害的區域。

（3）應建設在人口疏散方向上，處于周圍建筑物倒塌影響范圍以外，與城區的距離宜為10～50公里。

（4）地面平坦、地勢較高、交通便利，且工程地質及水文條件較好、具備一定基礎設施的區域。

4.人民防空疏散基地開發模式

（1）結合城市周邊的公園、綠地、廣場、體育館、文化管、展覽館、學校等公共設施建設。

（2）考慮與城市周邊的賓館、度假村、會所、訓練基地、養殖基地等私人物業合作建設。

根據以上描述，應急避難場所與人民防空疏散基地在選址原則上基本一致，只有在與服務區域的距離上有所不同，人民防空疏散基地考慮的是在整個城市陷入戰爭狀態的情況下，所有城市居民的疏散需求，因為城市中心為空襲主要目標，疏散基地必須設置在遠離城市中心的區域，服務半徑在500米以內的緊急應急避難場所不適合兼做人防疏散基地，因為此類型的避難場所規模較小，只有2000平方米左右，一般設置在城市中心區，位于空襲打擊范圍；服務半徑在3公里以內的固定應急避難場所可考慮做為臨時小型人防疏散基地，因為仍存在一定的空襲威脅，疏散人員只能在這里做臨時避護，應配備交通中轉站，將城市人口逐步轉移至較遠較安全的疏散地域，或疏散至未遭空襲的其他城市投親靠友；服務半徑在10公里左右的中心應急避難場所非常適合兼做中、小型人防疏散基地，在建設標準及功能配置上宜互相兼顧，綜合利用。

四、建設標準及功能要素分析

1.應急避難場所建設標準及功能要素

應急避難場所按行政級別劃分為三類：緊急應急避難場所（鄉鎮、街道級），規模約2000平方米，服務半徑500米；固定應急避難場所（縣、區級），規模約1萬平方米，服務半徑3公里；中心應急避難場所（市級或多個縣、區聯合體），規模約10萬平方米，服務半徑10公里或以上。

應急避難場所應配置有：指揮場所、供水設施、環衛設施、供電設施、人員臨時安置場所、物資儲備場所、交通設施及指引、通信宣傳設施、消防設施、醫療衛生設施、交通工具停放場所等。

2.人防疏散基地建設標準及功能要素

人防疏散基地按所保障的人口規模劃分為三類：小型疏散基地（5萬人以內），規模約3-5萬平方米；中型疏散基地（5-20萬人），規模約5-20萬平方米；大型疏散基地（20萬人以上），規模約20萬平方米以上。

人防疏散基地功能要素分戰時及平時，戰時應配置有：疏散指揮區、臨時安置區、工勤物資儲備區、醫療保障區、交通中轉區等；平時應配置有：人防宣傳教育區、人防技能訓練區等。

根據以上描述，應急避難場所與人民防空疏散基地在建設標準上，中心應急避難場所與小型疏散基地的規模及服務半徑較接近，適合兼顧建設；緊急應急避難場所、固定應急避難場所規模較小，功能設置不完善，且與城區距離過近，不宜兼顧疏散基地建設，可考慮作為人防疏散臨時指揮中轉站及信息咨詢點。應急避難場所與人民防空疏散基地在功能配置上基本一致，只要在指揮通信方面做到互聯互通，即可實現功能整合兼顧，一套體系，兩種用途。需要注意的問題是，人民防空疏散基地作為中心應急避難場所的，要確保交通順暢可行，避難人員能及時到達；而應急避難場所兼顧人民防空疏散基地的，則要盡量位于空襲范圍以外。

正因為人民防空疏散基地及應急避難場所有如此多的相似之處，才有兼顧整合的必要，我們應該認清共性，區別特點，堅持兩者結合建設的原則，實際上關于結合建設的要求還有很多需要探討的內容，比如兩者的服務對象、服務時限、服務范圍、針對的特定災害類型等，結合建設的內容，除了兩者結合建設，還能與其他平時功能的項目相結合建設等，這些都是有待在以后的規劃建設中不斷探索研究，逐步完善及明確的，現階段因為缺少必要的指引及規范，也缺少實例，只能以有限的經驗做一些淺議及探討，希望對人民防空疏散基地、應急避難場所的規劃建設有一定的幫助。

五、結語

城市安全是改革開放、創新發展的基礎，是最大的民生，我們應該聚焦實戰、創新驅動、集約高效、軍民融合、資源整合、綜合利用、體系建設，充分挖掘和利用現有的，規劃的資源，促進防災、減災及人民防空工作的發展及完善，建設現代城市、和諧社會、平安中國。