西安市城市生活垃圾分類管理問題研究

王政偉

（1.西交利物浦大學，江蘇 蘇州 215123； 2.利物浦大學，英國 利物浦 ）

城市生活垃圾管理形勢嚴峻，已嚴重影響了城市居民的幸福滿意度、城市的可持續發展和生態環境保護。近十年來，城市生活垃圾沒有完全實行分類處置，已對居民賴以生存的水體、土壤及大氣環境造成嚴重污染；城市生活垃圾產量與日俱增，城市生活垃圾處理能力卻始終跟不上城市生活垃圾處理需求。

2019年6月3日，習近平總書記強調，實行垃圾分類，關系廣大人民群眾生活環境，關系節約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現。因此，實行垃圾分類，解決城市生活垃圾的分類管理問題，是城市公共治理的一項重要任務。

一、城市生活垃圾的概念與分類

（一）城市生活垃圾的概念

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》將生活垃圾定義為“在日常生活中或者為日常生活提供服務活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物”。

（二）城市生活垃圾的分類

建設部2004年頒布的《城市垃圾分類及其評價標準》將城市生活垃圾分為：可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾6大類，同時還規定了分類評價指標，包括知曉率、參與率、容器配置率等。2008年發布的《垃圾分類標志》，除了原來已確定的6大類垃圾，在可回收垃圾下細分了紙類、塑料、金屬等，在有害垃圾下細分了電池，在可堆肥垃圾下細分了廚余垃圾，并詳細規定了14 個類型垃圾的顏色和標志。盡管如此，各城市的垃圾分類標準仍然不夠統一。

二、西安市生活垃圾實施分類管理現狀

長期以來，西安城市生活垃圾分類與處理辦法都是以政府部門統籌安排生活垃圾處理的單一管理主體模式。但在垃圾收集分類中，大多數市民仍然習慣采用“能夠賣錢”和“不能夠賣錢”的二分法作為標準進行垃圾分類，加之城市“拾荒者”這一利益主體的存在，使得城市生活垃圾分類管理具有某些典型的中國式特征。

因此，隨著北京等8個城市垃圾分類試點，西安市政府部門為實現生活垃圾減量化、資源化、無害化，先后制訂了《西安市生活垃圾分類收集與處理三年行動方案》、《生活垃圾分類管理辦法》、《西安市生活垃圾分類管理條例》等政策性文件，旨在通過建章立制、宣傳教育、示范引領、設施設備提升等，建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾分類處理系統。

《西安市生活垃圾分類管理辦法》指出，生活垃圾分為四類：一是可回收物，是指適宜回收和資源利用的物品;二是有害垃圾，是指對人體健康或者自然環境造成直接或者潛在危害的生活垃圾;三是廚余垃圾，是指家庭廢棄的有機易腐生活垃圾;四是其他垃圾，是指除前三項以外的生活垃圾。

三、西安市生活垃圾分類管理中存在的突出問題

（一）統一治理客體不具體

市民居民長期以來普遍認為，凡是“無用”的東西（包括可回收物）都將作為垃圾扔進垃圾桶，凡是進入垃圾桶中的垃圾（不管是可回收物還是不可回收物）都被環衛部門收運處理。市民把城市生活垃圾看成是廢物性質，這種認識是造成垃圾分類推行難的頑疾。近年來，雖然市政府積極推行垃圾分類，但居民普遍對于“可回收物”、“不可回收物”的認識并不十分清楚。

（二）政府治理主體不到位

一是治理主體單一化，二是治理主體職能缺位。西安市城市生活垃圾管理涉及多個部門，其良好治理效果的實現必須基于多元主體充分參與。但目前西安市生活垃圾的分類治理明顯存在治理主體不到位，不利于實施生活垃圾分類治理。

（三）政府主體職責不明確

市政府部門之間存在職責配置不到位等問題，并且各部門又缺乏有效的統籌協調機制。《西安市城市生活垃圾管理辦法》規定，市政管理局負責生活垃圾的統籌管理，市環保局負責有害垃圾及危險廢物監督管理，市商務局負責可回收垃圾管理。因此，全市生活垃圾的多頭管理是長久以來導致可回收垃圾和不可回收垃圾得不到有效管理的重要原因。

（四）社會力量參與不充分

市場經濟體制下市場主體逐漸進入到西安城市生活垃圾管理領域，但參與的廣度和深度十分有限。一方面西安市社會主體大多是不參與或是被動參與，另一方面政府參與直接管理過多，實施宏觀管理的欠少。因此社會主體存在“缺位”，公眾參與的積極性沒有充分調動起來。

（五）綜合治理手段不完善

近年來西安市在生活垃圾管理規范性文件建設方面取得了很多成績，解決了很多領域“無法可依”的問題，但西安市城市生活垃圾管理目前仍采用行政命令性的方法，相對于國內上海、蘇州等兄弟城市以及日本、澳大利亞等國外一些發達國家而言，手段措施單一，已有的法律法規只是作了原則性的規定，缺乏可操作性。

四、國內外生活垃圾的典型處理模式

（一）國外生活垃圾的處理模式

國外很多城市已經陸續開展了生活垃圾分類。

日本確立了“環境立國”戰略，采取在“規定的時間、將規定的物品、投放到規定的容器”措施；在投放垃圾環節進行廣泛的宣傳教育，在垃圾投放處進行督導，指導居民正確投放，否則工作人員則不予回收，并在垃圾袋上貼上便利貼，告知垃圾主人將垃圾取回。

澳大利亞將生活垃圾收集服務面向家庭、商業垃圾、建筑和拆建垃圾。其中家庭生活垃圾收集主要由地方政府與私人承包商承擔，生活垃圾分為“家庭生活垃圾、可循環再利用垃圾、大件垃圾及綠色垃圾、有害家庭生活垃圾”。另外，填埋場基本處理的是建筑和拆建垃圾，家庭生活垃圾一周收集一次，每年向家庭收取垃圾處理費約 200-220 美金。商業垃圾大部分由私人承包商進行，收取服務費。

在生活垃圾處理技術方面，國外成熟且常用的生活垃圾處理技術主要有焚燒、填埋、堆肥三種。目前，日本、瑞士、法國等國采用焚燒法處理垃圾的比例都接近或超過用填埋法處理生活垃圾的比例。

（二）國內生活垃圾的處理模式

我國施行的《環境保護法》等法律法規，為垃圾分類管理提供了法律依據。根據原建設部《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，北京、上海、廣州等8市作為試點城市，2000年開展了垃圾分類試點工作，按照無害化、減量化、資源化為出發點，鼓勵垃圾處理投資主體多元化、運行市場化、技術標準化、設備自動化，因地制宜地進行垃圾收集、運輸、處置技術選擇，提高垃圾分類管理和治理技術水平。原建設部2007年發布了《城市生活垃圾管理辦法》，規定各市縣級人民政府要根據國家標準和規定開展垃圾分類投放、收集和運輸工作，其后發布了《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，要求“垃圾圍城”問題較嚴重的部分城市，要推動垃圾分類中可回收垃圾的資源化利用水平，構建收運網絡等。但受行政體制的影響，總體上我國垃圾分類處理還處在以政府部門統籌安排垃圾處理的單一管理主體模式。

五、對西安市城市生活垃圾分類管理的建議

（一）提升全市生活垃圾分類治理社會性

廣州市作為垃圾分類政策執行的試點市，在政策宣傳領域采取的多元化、持續性、多層次宣傳方式值得西安市借鑒。西安市應從以下方面宣傳引導：

一是將城市生活垃圾分類教育貫穿教育的各個階段。建立并完善垃圾分類專項教育制度，將垃圾分類常識納入學校課本及教學活動之中，培養學生垃圾分類的責任意識，促進學生乃至社會公眾在內心意識上的改變，然后延伸到家庭、到社會。

二是構建多角度、多層次、多媒體的宣傳教育體系。充分利用當前電視頻道等及時報道西安市出臺的生活垃圾政策文件；建立微信等交流平臺，傾聽公眾建議；采訪相關領導錄制節目，增強社會認知度；設置垃圾分類公益廣告牌播放分類小視頻，提升公眾認同感；鼓勵社會新聞媒體，弘揚分類處理情況較好的單位和個人，揭露分類治理過程中的違法違規行為。

三是強化住宅社區城市生活垃圾的分類宣傳指導。街辦、社區應聯合住宅小區物業，定期舉辦生活垃圾分類實施交流會、講解垃圾分類的專業知識；邀請住宅小區居民參觀再生資源處理廠；組織再生資源處理企業編寫生活垃圾知識手冊；聯系開展再生產品的優惠讓利營銷活動。

四是繼續發揮青年志愿者協會的引領示范作用。由西安市文明辦與青年志愿者協會聯手開展活動，講解垃圾分類的社會性、必要性和分類方法等，發揮志愿者協會組織的交流溝通優勢，強化垃圾分類的社會宣傳，實現公眾分類意愿和行為的統一。

（二）強化城市生活垃圾分類治理操作性

長期以來西安市民眾往往將生活垃圾集中化處置，不僅有違生活垃圾分類的需要，而且為生活垃圾處理增添了難度。生活垃圾分類處理應具有極強的可操作性：

一是要選擇多主體參與合作模式。西安城市生活垃圾治理要因地制宜地開展垃圾分類處理工作，既要發揮政府的主導作用，又要發揮市屬企業的參與作用，特別是鼓勵市屬非營利組織和個體的積極參與。市民是城市生活垃圾的產生者和治理后的直接受益者，因此鼓勵市民積極參與合作供給，調動市民從源頭上進行垃圾分類，是解決城市生活垃圾治理的核心。

二是優化多主體參與處理流程。要鼓勵多方參與合作、共同投資建設、共同監督管理和維護基礎設施。對于垃圾分類處理中的分類垃圾桶、集中垃圾箱等基礎設施，由多方共同投資建設。清潔工提供的垃圾二次分揀、分類運輸以及保潔等其他環境衛生服務可以設置公益性崗位，也可以與企業合作。街辦及各社區要積極引導非營利性組織與個人參與，鼓勵居民正確分類，降低混合填埋的垃圾量，減少對土壤、地下水以及空氣污染。

三是落實兌現分類實施獎懲政策。借鑒蘇州市垃圾分類“以物換物”經驗，由工作人員定時定點上門收集可回收物，稱重后按照市場價折算等值金額，用于在就近超市兌換生活用品，有效打通垃圾分類推廣的“最后一公里”問題。

四是分流完善垃圾分類處置設施。一是免費發放分類及時貼紙，培養居民分類習慣。二是免費配額與超額付費相結合，培養居民垃圾收費意識。三是全面付費，引導居民減少垃圾排放。實施期間要配合監管措施，防止產生非法傾倒或者假冒垃圾及時“貼紙”的現象。同時要提前謀劃，統籌布局，在給予規劃新建垃圾填埋場相關政策支持的基礎上，穩妥推進西安市即將實施的高陵區、鄠邑區、藍田縣新建垃圾填埋場項目建設，緩解城市生活垃圾終端處置壓力。

（三）增強社會力量共同治理垃圾參與性

垃圾分類是在垃圾治理領域的一場革命，必須引進市場主體，激發社會力量共同參與。一是強化調研，引進民營企業對分類垃圾進行源頭收集和分類處理，完善生活垃圾的市場價格體系。二是加強合作，采取PPP模式實現公私合營。三是重點扶持，通過融資項目傾斜，打造再生資源回收利用的龍頭企業和垃圾分類處理產業。允許社會團體組織在垃圾分類治理中有限承擔起一定范圍內監督、處理、宣傳和后續的服務性工作優勢，并與政府、企業實現相互聯動。

（四）構建全市城市生活垃圾管理雙軌制

建立城市生活垃圾分類體系，將城市生活垃圾具體為原生垃圾和再生垃圾，最終形成統一的城市生活垃圾分類體系。健全保障城市生活垃圾管理收費制度，收費制度可以為城市生活垃圾處理提供資金支持，提升管理效率，實現垃圾處理市場化和產業化。城市生活垃圾管理雙軌制的貫徹必應建立健全垃圾收費制度，具體在于規定各類垃圾采用不同的收費方式和收費標準。

六、總結

城市生活垃圾管理已成為當今中國城市發展越來越突出的根本問題。已往政府部門統籌安排垃圾處理的單一管理主體模式暴露出一系列管理效率低下、技術資金投入不足等問題，隨著城市生活垃圾的分類管理，將促使城市生活垃圾管理進一步科學化、系統化、統一化，這就需要不斷提升全市生活垃圾分類治理社會性，強化城市生活垃圾分類治理操作性，增強社會力量共同治理垃圾參與性，構建全市城市生活垃圾管理雙軌制，推動多元主體在城市生活垃圾管理中的互動合作，福祉百姓。