增存掛鉤政策下河南省閑置土地處置問(wèn)題研究

楊莉莉

(鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

2018年自然資源部出臺(tái)“增存掛鉤”政策，要求各地嚴(yán)肅處置2015年之前產(chǎn)生的閑置土地。河南省建設(shè)性地提出“增存四掛鉤”政策，即將批而未供土地和閑置土地處置情況作為考核指標(biāo)，與土地利用計(jì)劃、城鎮(zhèn)工礦規(guī)模指標(biāo)分配調(diào)整、新增建設(shè)用地報(bào)批和開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)(擴(kuò)區(qū))掛鉤，以此推動(dòng)閑置土地處置進(jìn)程。

目前，閑置用地在法律上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，學(xué)者們大多是從宏觀角度對(duì)存量用地進(jìn)行定性研究，或是定量研究低效用地。曹開(kāi)宇[1]研究了在新型城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)問(wèn)題。倪永華[2]以存量土地為研究對(duì)象，研究其再利用方式。趙楠[3]分析了城鎮(zhèn)低效用地的結(jié)構(gòu)。對(duì)閑置土地的研究集中在處置模式方面。李靖[4]總結(jié)了閑置土地盤(pán)活的典型做法。李麗劍[5]將石油銷(xiāo)售企業(yè)閑置土地按私有企業(yè)、外資或合資企業(yè)以及國(guó)有企業(yè)分類(lèi)分別研究。在增存掛鉤政策背景下，研究河南省閑置土地處置問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 河南省閑置土地現(xiàn)狀

2007年以來(lái)，河南省加大了對(duì)閑置土地的處置力度，在全省范圍開(kāi)展土地整治專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)閑置土地進(jìn)行清查及處置。根據(jù)自然資源部及河南省自然資源廳公布的數(shù)據(jù)，河南省閑置土地呈現(xiàn)以下特征：第一，閑置土地總量大。截至2017年底，河南省閑置土地21.28萬(wàn)畝，約占全國(guó)總量的十分之一，位居全國(guó)第一，其中鄭州市、洛陽(yáng)市、南陽(yáng)市、安陽(yáng)市、信陽(yáng)五市土地閑置問(wèn)題嚴(yán)重，約占全省閑置土地總量的68%。第二，閑置土地多由地方政府原因造成。閑置土地的產(chǎn)生原因復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)企業(yè)造成沖擊，導(dǎo)致的企業(yè)用地閑置，也有政府違規(guī)毛地出讓及城市規(guī)劃調(diào)整等制度原因?qū)е碌耐恋亻e置。根據(jù)河南省自然資源廳數(shù)據(jù)，2016年河南省共處置閑置土地442宗，其中政府原因?qū)е碌拈e置土地面積約占總量的80.6%。以洛陽(yáng)市為例，2017年洛陽(yáng)市共處置閑置土地3758.31畝，其中政府原因?qū)е碌拈e置土地2025.87畝，約占總量的53.9%。究其原因有以下幾點(diǎn)：一是拆遷資金落實(shí)不到位，違規(guī)毛地出讓造成閑置。2017年洛陽(yáng)市由于拆遷補(bǔ)償問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工的土地共19宗，面積達(dá)815.415畝。二是基礎(chǔ)設(shè)施不健全，導(dǎo)致土地閑置，如2017年中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司河南省分公司公共設(shè)施用地閑置問(wèn)題。中原數(shù)據(jù)基地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施保障條件要求較高，特別是在電力供應(yīng)上要求必須是雙回路供電，原規(guī)劃自220KV慶豐變和祥營(yíng)變引入兩路供電目前祥營(yíng)變?nèi)栽谝?guī)劃中，未能實(shí)現(xiàn)雙回路供電，導(dǎo)致此地塊閑置。三是地方政府規(guī)劃調(diào)整隨意性大，項(xiàng)目實(shí)施受阻。2017年洛陽(yáng)市因城市規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致土地閑置約15宗；鄭州市某一商務(wù)金融用地，因規(guī)劃調(diào)整，路網(wǎng)及使用權(quán)面積發(fā)生變化，暫停施工。第三，閑置土地以住宅用地為主。2016年河南省共處置閑置住宅用地250宗，面積占閑置土地總量的47.96%。這一方面是由于樓市調(diào)控趨嚴(yán)導(dǎo)致部分房企以銷(xiāo)定產(chǎn)，降低施工速度，并試圖通過(guò)控制進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)間獲得更高利潤(rùn)；另一方面是由于開(kāi)發(fā)商惡意囤地、炒地等待升值，以期未來(lái)以更高的評(píng)估價(jià)格合作開(kāi)發(fā)或者整體轉(zhuǎn)讓。可見(jiàn)，合理處置閑置土地不僅能促進(jìn)土地高效利用，而且對(duì)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)有積極意義。

2 河南省閑置土地處置面臨的困境

近年來(lái)，我省對(duì)閑置土地的治理力度逐漸加大，但是治理效果并不理想，具體原因如下：

2.1 地方政府畏難不為

對(duì)閑置土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)往往涉及原有土地上建筑物的處置問(wèn)題，處置過(guò)程中除了要支付較高的土地成本，還需支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)及地上建筑物收購(gòu)成本等，而政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與居民補(bǔ)償預(yù)期常常不一致，矛盾多，這使得政府處置閑置土地的積極性不高。閑置土地再開(kāi)發(fā)涉及國(guó)土、城建、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)，由于各級(jí)政府沒(méi)有建立起統(tǒng)一的清查處置辦法，閑置土地處置權(quán)責(zé)不清，工作難以推進(jìn)。與此同時(shí)，一些地方政府追求績(jī)效，利用土地優(yōu)惠政策大肆招商引資，在對(duì)引進(jìn)企業(yè)資質(zhì)及投資強(qiáng)度尚不確定的情況下，超額或提前供地，忽視對(duì)土地利用效率的把控，導(dǎo)致新增建設(shè)用地在開(kāi)發(fā)中閑置。

2.2 企業(yè)積極性不高

我國(guó)稅收制度設(shè)計(jì)是企業(yè)在土地取得和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)需支付較高稅金，而在持有環(huán)節(jié)稅金較低。為追求后期土地升值帶來(lái)的巨額利潤(rùn)，部分企業(yè)主動(dòng)選擇土地閑置(囤地)，或者放緩項(xiàng)目進(jìn)度，也就是說(shuō)，一些企業(yè)寧愿土地閑置也不愿盤(pán)活利用。

近幾年河南省盤(pán)活閑置土地的途徑主要有：政府收回、土地置換、督促開(kāi)工、征收土地閑置費(fèi)、改變用途、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等，大多以政府為主導(dǎo)，由政府負(fù)責(zé)拆遷賠償、收購(gòu)儲(chǔ)備。政府采取的方式是以政府利益最大化為原則的，缺乏對(duì)原土地使用權(quán)人的政策支持和激勵(lì)，導(dǎo)致其他主體參與土地盤(pán)活的積極性不高。

2.3 閑置土地盤(pán)活主體單一

閑置土地?zé)o論是納入政府儲(chǔ)備，還是拆遷后再開(kāi)發(fā)，都需要大量資金。河南省閑置土地處置以政府為主導(dǎo)，資金主要來(lái)源于政府，但政府財(cái)政難以支撐大量的閑置土地再開(kāi)發(fā)成本。目前土地資源資本化的主要途徑是招拍掛出讓方式，但從前期的企業(yè)回購(gòu)、拆遷改造到后期重新掛牌上市取得土地出讓金需要一個(gè)較長(zhǎng)的周期。在拿到土地出讓金之前，政府只能通過(guò)融資方式解決所需資金，而資金籌措存在很多未知的不確定性因素，很有可能延長(zhǎng)盤(pán)活利用的時(shí)間，使處置工作無(wú)法如期完成[5]。

3 促進(jìn)河南省閑置土地處置的對(duì)策建議

3.1 嚴(yán)格落實(shí)增存掛鉤政策，督促地方政府盤(pán)活閑置土地

增存掛鉤政策通過(guò)新增用地與存量用地指標(biāo)掛鉤，調(diào)動(dòng)地方政府盤(pán)活閑置土地的積極性，最終達(dá)到土地集約高效利用的目的。政府應(yīng)根據(jù)差異化閑置情況，采取一地一策方式，通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、合作等方式盤(pán)活閑置土地。要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整用地政策，降低閑置土地處置難度。要落實(shí)工業(yè)用地彈性出讓制度，根據(jù)企業(yè)生命周期及行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，合理確定工業(yè)用地使用年限，避免在新一輪用地中出現(xiàn)土地閑置。

3.2 采取多種方式盤(pán)活閑置土地，促進(jìn)多元主體積極參與

近年來(lái)，河南省在閑置土地盤(pán)活方式上有所創(chuàng)新，如焦作采用合作轉(zhuǎn)型發(fā)展模式盤(pán)活了扉利達(dá)公司閑置廠房，同時(shí)為國(guó)隆實(shí)業(yè)項(xiàng)目縮短建設(shè)時(shí)間；采用退出引入方式將未來(lái)鋁業(yè)閑置廠房及設(shè)備全部盤(pán)活。河南應(yīng)豐富閑置土地盤(pán)活方式，激發(fā)企業(yè)積極性。李靖[4]將我國(guó)閑置土地盤(pán)活的典型做法分為五種：分塊切割盤(pán)活，即將企業(yè)部分未利用土地收儲(chǔ)后重新配置給其他企業(yè)；合作轉(zhuǎn)型模式，即企業(yè)由于自身原因無(wú)法進(jìn)行開(kāi)發(fā)，由政府引導(dǎo)或企業(yè)自主尋求合作方，共同開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)型其他產(chǎn)業(yè)；退出引入盤(pán)活，即企業(yè)因?yàn)橥．a(chǎn)或者政府規(guī)劃原因?qū)е略?xiàng)目無(wú)法繼續(xù)建設(shè)，由政府引導(dǎo)原企業(yè)退出，同時(shí)引進(jìn)新的項(xiàng)目進(jìn)行盤(pán)活；異地置換盤(pán)活，即對(duì)長(zhǎng)期閑置且短期內(nèi)無(wú)法開(kāi)發(fā)利用的土地，在全市范圍內(nèi)異地置換；閑置廠房盤(pán)活，即企業(yè)將閑置廠房作為小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地。河南省可借鑒我國(guó)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜選擇合理方式處置閑置土地。

3.3 全面清查閑置土地，加強(qiáng)土地使用監(jiān)管

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快清查閑置土地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)及分布情況，明確其閑置原因，并以土地高效利用為目的，選擇合適方式盤(pán)活土地。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地使用過(guò)程的全程監(jiān)管，避免已處置用地再次閑置和新增用地閑置。要加快建立長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，對(duì)土地實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加大對(duì)土地閑置的處罰力度，尤其是加大土地保有環(huán)節(jié)的成本，防止企業(yè)為追求高利潤(rùn)造成的土地閑置。