生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及環(huán)境公益訴訟的銜接機(jī)制研究

孟馨琳

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

環(huán)境法律體系是一個(gè)完整的法律體系，其中的某項(xiàng)法律制度并不是完全獨(dú)立于其他制度單獨(dú)存在，而是處于一種相互交織、緊密聯(lián)系、共同協(xié)作的關(guān)系中。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償制度就是這樣一種由數(shù)個(gè)不同的制度有機(jī)配合的制度體系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，我國(guó)建立起了以檢察院為主體的環(huán)境公益民事訴訟體系。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償制度是兩種不同的法律制度，但因二者在適用范圍上具有高度的重合性，因此如何協(xié)調(diào)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償之間的關(guān)系，無(wú)論在理論和實(shí)踐上都具有極大的研究意義。

1 生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟的基本理念

1.1 生態(tài)損害賠償制度的基本功能及特點(diǎn)

生態(tài)損害賠償制度的建立和改革是我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行的大膽嘗試和探索。2017年發(fā)布的生態(tài)環(huán)境損害賠償體系改革的原理明確規(guī)定了適用的原則和范圍、內(nèi)容、措施以及總體規(guī)劃?！陡母锓桨浮肥且环N自上而下的，由國(guó)家主導(dǎo)建立的制度體系。在環(huán)境損害這一領(lǐng)域缺乏成體系的法律制度的情況下，確定了具體的環(huán)境損害賠償范圍，體現(xiàn)環(huán)境利益的損失。從實(shí)體角度上，《改革方案》結(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》，規(guī)定了哪些主體可以成為具體的賠償義務(wù)人以及免除賠償責(zé)任的情況，同時(shí)也明確規(guī)定了哪些主體可以成為賠償權(quán)利人。與之前的法律規(guī)范相比，填補(bǔ)了政府在環(huán)境利益損害中的空白地位。政府作為行政管理的主體，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也承擔(dān)有一定的保護(hù)、維持和恢復(fù)的義務(wù)，環(huán)境利益的損失同時(shí)也是公共利益的損失。此次《改革方案》的發(fā)布，賦予了省級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境侵權(quán)所造成損害的追究權(quán)。

1.2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的基本功能與特點(diǎn)

自2017年7月，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》修改后，第五十五條以及新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟主要針對(duì)環(huán)境違法行為令國(guó)家、社會(huì)的生態(tài)環(huán)境公共利益受損。在沒(méi)有賠償權(quán)主體或相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)追究行為人的違法責(zé)任時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟，挽回并減少國(guó)家和社會(huì)公共利益所遭受的損失。

2 生態(tài)損害賠償制度與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)踐中的問(wèn)題

2.1 政府部門職能錯(cuò)位

作為具有國(guó)家行政管理職能和法律執(zhí)行主體的身份，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，科技的逐漸進(jìn)步，社會(huì)矛盾變得愈加復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的管理職能愈加龐雜，致使許多國(guó)家出現(xiàn)了一種突破了“三權(quán)分立”的界限，集行政職能和執(zhí)法職能于一身的準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。我們無(wú)法忽視行政機(jī)關(guān)所具有的大量執(zhí)法人員、充足的經(jīng)費(fèi)等一系列其他龐大的資源，和其他執(zhí)法部門相比，在環(huán)境污染預(yù)防與治理上具有無(wú)法超越的優(yōu)勢(shì)，可以保證及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害行為并及時(shí)予以制止和治理，防止污染損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，由于憲法賦予了行政機(jī)關(guān)種類繁多的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施，使得行政機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法機(jī)關(guān)相較之下更加具有主動(dòng)性和高效性，有足夠的權(quán)力去懲治和保證環(huán)境污染治理工作的順利進(jìn)行，最大程度省去后續(xù)繁瑣的司法救濟(jì)途徑?？傊?，讓本屬于執(zhí)法部門的行政機(jī)關(guān)過(guò)多地承擔(dān)司法職能，扮演司法救濟(jì)主體的角色，勢(shì)必會(huì)造成司法職能和執(zhí)法職能的混同，使行政機(jī)關(guān)的職能定位發(fā)生錯(cuò)位。將過(guò)程繁雜的環(huán)境污染治理工作推諉給司法機(jī)關(guān)，經(jīng)歷漫長(zhǎng)的訴訟程序，加上后續(xù)治理工作的耗時(shí)，整個(gè)環(huán)境污染事件的處理過(guò)程會(huì)變得更加曠日持久。

除此之外，由于行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)和損害賠償追索權(quán)沒(méi)有明確的職能順位，使得法院反而成為環(huán)境治理問(wèn)題的執(zhí)行機(jī)關(guān)。環(huán)境污染的治理是一個(gè)需要投入較長(zhǎng)時(shí)間和大量人力的過(guò)程，法院的執(zhí)行力量薄弱的問(wèn)題會(huì)更加凸顯，不利于環(huán)境污染治理。

2.2 重復(fù)處罰亂象滋生

我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度在適用的范圍上既高度吻合，又有不同之處。二者在適用范圍上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，基本上能夠涵蓋所有可能發(fā)生的對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響的環(huán)境生態(tài)損害，正所謂“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”。然而我國(guó)的制度設(shè)計(jì)者在規(guī)劃這張“法網(wǎng)”的同時(shí)卻遺忘了一項(xiàng)重要的現(xiàn)代法律原則——一事不再理原則。雖然一事不再理原則并不當(dāng)然地適用于所有法律責(zé)任競(jìng)合的情況，但是由于生態(tài)環(huán)境損害賠償不同于其他類別的侵權(quán)損害賠償，因環(huán)境損害所帶來(lái)的其他不利效應(yīng)也并不會(huì)馬上出現(xiàn)，導(dǎo)致究竟造成了多大程度的損害難以被評(píng)估，加之后續(xù)缺乏相應(yīng)的行政監(jiān)管和法律監(jiān)督，在實(shí)踐中往往是環(huán)境損害行為人在承擔(dān)了刑事責(zé)任的同時(shí)也負(fù)擔(dān)了行政罰款，還要面臨各種賠償權(quán)利人以各種理由反復(fù)向法院提起侵權(quán)之訴的尷尬境地。

3 生態(tài)損害賠償和民事環(huán)境公益訴訟實(shí)踐問(wèn)題的解決之策

3.1 明確法理上的定位

人類對(duì)于客觀事物的實(shí)踐活動(dòng)，都是在已經(jīng)獲得的主觀認(rèn)知的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在處理環(huán)境污染治理的問(wèn)題上，我們傳統(tǒng)的法律分析理念正面臨著重要的抉擇——是繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)的人類中心主義，還是轉(zhuǎn)向生態(tài)中心主義的陣營(yíng)。我國(guó)目前的環(huán)境法理論界仍著眼于純粹的紙上談兵，忽視實(shí)踐的重要性。實(shí)踐中出現(xiàn)的情況千變?nèi)f化，依靠舊的思維理念無(wú)法構(gòu)建一個(gè)新的環(huán)境法律體系。在對(duì)公民的環(huán)境權(quán)利進(jìn)行探討時(shí)，環(huán)境權(quán)利論學(xué)者認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題的日益加劇是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度擴(kuò)張，而環(huán)境義務(wù)論學(xué)者則將天平過(guò)度傾向環(huán)境整體主義，但近現(xiàn)代法制意境早已從整體主義過(guò)渡到個(gè)人主義，環(huán)境整體主義已無(wú)法和現(xiàn)代社會(huì)的法治理念相適應(yīng)，也難以和現(xiàn)行的法本位理念相適應(yīng)，注定要被時(shí)代所淘汰。

據(jù)此，在選擇分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律依據(jù)時(shí)不能單純只憑借某一種方法或理論，應(yīng)當(dāng)求同存異，在多種不同的理論中探尋共同認(rèn)可的“可持續(xù)發(fā)展”理論并以此為出發(fā)點(diǎn)，逐步拓展到實(shí)踐中去。有的國(guó)家曾出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，責(zé)令相關(guān)主體代為承擔(dān)公民對(duì)環(huán)境的保護(hù)義務(wù)，在環(huán)境出現(xiàn)不利改變時(shí)，代為實(shí)施環(huán)境的修復(fù)和治理。這種對(duì)環(huán)境違法行為人提起的賠償訴訟行為，其目的不單純是“環(huán)境公民權(quán)”的片面延伸，也不僅僅是針對(duì)不法行為進(jìn)行的法律的否定評(píng)價(jià)。

3.2 厘清職能順位

根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，可行使賠償權(quán)利的主體包括各級(jí)人民政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)。但也正是由于該項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容不夠明確，使得政府和環(huán)境管理部門職能混亂的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。國(guó)家制定《改革方案》的最初，是為了讓行政機(jī)關(guān)可以成為環(huán)境訴訟的起訴主體，抑或在環(huán)境無(wú)法得到有效修復(fù)的情況下，代替賠償權(quán)利人收取賠償金。但就目前的實(shí)踐情況來(lái)看，這一制度的設(shè)立顯然并沒(méi)有完全達(dá)到設(shè)計(jì)之初的理想效果。一方面，政府部門存在為了提高自己的“業(yè)績(jī)”而對(duì)一部分可以通過(guò)行政行為就能予以矯正的環(huán)境違法行為“視而不見(jiàn)”，當(dāng)這些違法行為已經(jīng)嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)境時(shí)再提起訴訟，此時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行校正，不僅浪費(fèi)了大量的司法資源，同時(shí)也貽誤了最佳環(huán)境治理時(shí)機(jī)，這與制度建立的初衷完全背道而馳。另一方面，這種行為同時(shí)也助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)的“怠政”之風(fēng)，將本該屬于自己職能范圍之內(nèi)的環(huán)境管理職責(zé)推諉至司法系統(tǒng)，使司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)了與其自身職能不相符的重?fù)?dān)。

因此，筆者認(rèn)為，要解決這種濫用環(huán)境執(zhí)法職能的現(xiàn)狀，必須要在制度中明確各級(jí)行政部門在環(huán)境污染問(wèn)題上行使職能的順位，只有在窮盡了環(huán)境執(zhí)法職能以后，才可以提起生態(tài)損害賠償之訴，保障環(huán)境執(zhí)法部門能夠充分履行環(huán)境管理職責(zé)。同時(shí)，可以授權(quán)各級(jí)檢察院和環(huán)保組織對(duì)政府相關(guān)職能部門實(shí)施同級(jí)監(jiān)督，進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)正確履行自己的職責(zé)。

3.3 完善生態(tài)損害賠償制度的建設(shè)

堅(jiān)持提高環(huán)境資源的利用率 、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境損害之間的矛盾一直是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本原則。環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立表明我國(guó)環(huán)境法制體系正從傳統(tǒng)的污染防治型治理模式向環(huán)境改善型轉(zhuǎn)變[1]，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境法制轉(zhuǎn)型的核心在于環(huán)境質(zhì)量的提升和改善。因此，這種轉(zhuǎn)變不應(yīng)僅僅發(fā)生在實(shí)體法領(lǐng)域。訴訟法作為實(shí)體法從制定到實(shí)施之間的重要橋梁有其獨(dú)立的工具性價(jià)值，其所能發(fā)揮的作用不容忽視。讓實(shí)體法和程序法緊密相連，與此同時(shí)，逐步將新型環(huán)境法治理念與兩大制度相融合，可極大地改善現(xiàn)有的傳統(tǒng)環(huán)境訴訟中“執(zhí)行難”的問(wèn)題，將環(huán)境污染的治理和賠償款的“?？顚Ｓ谩甭鋵?shí)到實(shí)處，充分發(fā)揮新型環(huán)境法律制度的實(shí)質(zhì)作用。

與此同時(shí)，建立一個(gè)相對(duì)完整的環(huán)境基準(zhǔn)制度，不僅能為環(huán)保執(zhí)法部門鑒定和判斷環(huán)境違法行為人的行為是否構(gòu)成違法提供重要依據(jù)，同時(shí)也能推動(dòng)環(huán)?？茖W(xué)研究和促進(jìn)環(huán)?？茖W(xué)決策。然而在實(shí)務(wù)中，環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行幾乎是與環(huán)境法律法規(guī)相“脫軌”，檢察機(jī)關(guān)通常選擇以“損害公共利益”這一模糊不清的兜底條款為由向人民法院提起環(huán)境公益訴訟請(qǐng)求賠償，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領(lǐng)域也存在這種亂象。檢察院提起環(huán)境訴訟請(qǐng)求賠償是以修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境和支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用為基礎(chǔ)，而非對(duì)環(huán)境違法行為的否定性評(píng)價(jià)。加快建立配套的環(huán)境基準(zhǔn)制度，將在極大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)此種亂象的矯正。

4 生態(tài)損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制的重點(diǎn)

環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)損害賠償制度都是剛剛創(chuàng)設(shè)不久的新型環(huán)境法律制度。二者都以保護(hù)環(huán)境為自己的最終目標(biāo)，且兩項(xiàng)制度的銜接將更有利于這一目的的實(shí)現(xiàn)。而這種銜接，并不是字面意義上簡(jiǎn)單的銜接，而是從制度重構(gòu)的角度、更深層次的兩種制度實(shí)現(xiàn)“對(duì)接”，對(duì)環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變具有重要的意義。具體在機(jī)制運(yùn)作銜接上可以包括：

4.1 不同制度下訴訟的協(xié)調(diào)配合

根據(jù)生態(tài)損害賠償制度的相關(guān)法律規(guī)定，在環(huán)境違法行為人和賠償權(quán)利人無(wú)法通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)損害賠償之訴或者直接向人民法院提起侵權(quán)之訴?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定內(nèi)容，賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利和義務(wù)。在最新的司法實(shí)踐中，一定數(shù)量的案例和相關(guān)地市發(fā)布的法律規(guī)范都表明，生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度是可以在互不干擾、各司其職的環(huán)境下運(yùn)行的，兩者修復(fù)環(huán)境和維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)是相同的。在實(shí)踐中，我們可以在檢察官自主提起公益訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)中，以及檢察機(jī)關(guān)支持有關(guān)組織提起公益訴訟的過(guò)程中，加強(qiáng)與生態(tài)損害賠償之訴的權(quán)利人的相互配合，在此基礎(chǔ)上不斷探尋兩項(xiàng)制度協(xié)調(diào)合作的新路線。

4.2 環(huán)境行政訴訟的配合

在目前的實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟大多時(shí)候是作為環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充而使用的，但是這種補(bǔ)充主要是責(zé)任意義上的，即讓被告承擔(dān)更多的法律責(zé)任[2]。如在2015年提起的環(huán)境民事公益訴訟中適用最多的“停止侵害”，其具體內(nèi)容多為要求被告停止超標(biāo)排污或者實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污[3]，此類行為可以通過(guò)環(huán)境執(zhí)法部門的行政處罰達(dá)到相同目的。換言之，環(huán)境公益訴訟不僅能輔助環(huán)境行政執(zhí)法，同時(shí)其自身就是兩者之間的分水嶺，將兩者之間的界限充分明確。其次，生態(tài)損害賠償之訴的提起本就是政府部門應(yīng)當(dāng)履行的職能之一。由于其請(qǐng)求的內(nèi)容與其日常受理的行政事務(wù)相比有一定的特殊性，涉及到社會(huì)公共利益，因此，從原則上講生態(tài)損害賠償之訴也應(yīng)受到環(huán)境行政公益訴訟的制約。

4.3 環(huán)境刑事附帶民事訴訟的配合

根據(jù)調(diào)查，從2014年1月至2019年2月，全國(guó)審理涉及“破壞環(huán)境資源”類案件共計(jì)78543件，其中涉及刑事附帶民事訴訟的僅414件。自《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)布并實(shí)施以來(lái)，由社會(huì)組織作為適格原告提起公益訴訟的數(shù)量出現(xiàn)大幅度提升且勝率一直十分可觀，由社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟已逐漸成為我國(guó)維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的一大重要途徑。但即便如此，由于社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)和政府部門相比有其天然的劣勢(shì)，生態(tài)環(huán)境損害類的案件大多還是通過(guò)刑事審判追究相應(yīng)的法律責(zé)任，且檢察院在向人民法院提起刑事訴訟的同時(shí)，不能及時(shí)有效地公告、督促相關(guān)賠償權(quán)利主體提起附帶民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)自身也沒(méi)有及時(shí)代為行使該項(xiàng)權(quán)利，導(dǎo)致受到侵害的環(huán)境公共利益不能及時(shí)獲得有效救濟(jì)，給社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟留下了充足的“用武之地”。因此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在處理涉及刑事領(lǐng)域的環(huán)境違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一套相應(yīng)的機(jī)制，及時(shí)告知并督促相關(guān)的環(huán)境資源管理部門以公告的形式尋找賠償權(quán)利人提起附帶民事訴訟。在追究違法行為人刑事責(zé)任的同時(shí)一并追究其行為造成的環(huán)境公共利益的損失，可在提高司法效率的同時(shí)極大地節(jié)約司法資源，為進(jìn)一步修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、保障環(huán)境公共利益打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。