農村重大工程環境信息公開與社會風險治理

白棟 蔣丹璐

摘要：由于社會的飛速發展，民眾對于信息的需求越來越強。重大工程建設過程中，如果信息公開的程度不能滿足公眾需要的時候，容易引發較大的社會風險，此現象在農村尤其突出。本文通過分析某市頁巖氣開發工程，從信息開放程度的角度分析了當地由于信息供求失衡引起的社會風險，認為完善環境信息的公開制度，有利于農村社會的和諧穩定。在信息公開的過程中，應該注意信息結構、信息量和信息供給渠道的穩定性。

Abstract： Due to the rapid development of society， people's demand for information is getting stronger and stronger. During the construction of major projects， if the degree of information disclosure cannot meet the needs of the public， it is easy to cause large social risks， and this phenomenon is particularly prominent in rural areas. This paper analyzes the shale gas development project in a certain city and analyzes the local social risks caused by the imbalance of information supply and demand from the perspective of the degree of information disclosure and believes that improving the open system of environmental information is beneficial to the harmony and stability of rural society. In the process of information disclosure， attention should be paid to the stability of information structure， information volume and information supply channels.

關鍵詞：信息公開;社會風險;信息穩定

Key words： information disclosure;social risk;information stability

中圖分類號：F281? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）36-0025-04

0? 引言

目前，我國正處于社會轉型時期，信息技術的飛速發展、教育水平的不斷提高以及傳播媒介的大眾化趨勢使得信息的傳播速度越來越快，效率也越來越高，人民群眾對信息的渴求也越來越熱切。然而，信息公開的政務改革卻遠落后于社會發展和人民需求，政府信息，特別是有關重大工程建設的環境信息獲取難度依然較大。在自媒體泛濫的背景下，社會各個利益主體的能量也在不斷增強，社會主體與政府對話的能力也不斷增加。如果政府不能滿足社會各群體合理正當的信息需求，隨著不穩定因素增多，影響社會穩定的巨大風險也在悄然醞釀。尤其是在農村，進行重大工程建設時，由于信息不對稱而導致的社會風險問題尤為突出，因此研究農村重大工程項目的信息公開與社會風險的關系具有極大的意義。

1? 相關研究綜述

農村社會風險與城市存在很大差異，對此學者有深刻的認識。孟榮芳認為農村社區中存在的五種主要社會風險包括安全生產隱患、農村勞動力轉移、社會控制弱化、文化墮距、人才危機（孟榮芳 2008）。在農村進行的重大工程，無疑會加劇其社會風險。重大工程項是指具有一定投資規模，在特定區域內對關系民眾利益的社會經濟、政治、文化、生態環境等有著重要影響，容易導致社會民眾利益沖突的工程項目（楊琳and羅鄂湘 2010）。一般來講，重大工程項目涉及到的社會風險是指重大工程項目在實施和運營過程中，存在的對社會民眾影響面大、持續時間長、并容易導致較大社會沖突的不確定性（李世新2007）。特別是在農村，由于價值觀不同，信息不對等，工程建設容易與農民在征地拆遷、生活環境破壞、民族文化傳統破壞、弱勢群體影響等各個方面產生對立，甚至導致社會民眾沖突，這既違背了工程建設的初心，也十分不利于農村社會的穩定。（田涌，et al.2013）一般情況下，農村的生態環境相較于城市更好，加之工程項目在生態環境方面的影響很難避免，其在農村形成的生態相關社會風險也更為明顯。這些社會風險因素包括了“項目對水土流失及人均綠地影響度”、“項目造成的環境噪聲、輻射、粉塵影響”、“項目潛在的水質污染風險度”等方面。（楊琳and 羅鄂湘 2010）

雖然社會風險體系中學者把“生態環境”作為一個重要指標，但是在工程項目實施中以及實施結果環節，與相關“環境信息的公開程度”和“公眾參與”很少作為一個重要指標出現在國內的學術文獻中。比如田涌等提出了優化的工程社會風險評價指標體系，二級指標包括了“工程廢棄物的無害化處理度”等環境指標，要求施工單位在施工過程中，要注重周圍環境的保護，確保工程周圍的生態環境不受施工污染，但是卻沒有提到信息公開和公眾對相關信息的知情程度。（田涌，et al.2013）這是由于“信息公開程度”不重要嗎？恰恰相反，對比一下國外研究，“信息公開程度”赫然是工程項目的社會風險體系的重要組成部分。如世界銀行倡導的投資項目社會風險評價就以可持續發展作為主要目標，在這套指標體系側重于非物質指標，包括民族、性別、弱勢群體敏感性。其中敏感性分析主要就包括了公眾參與度、信息公開程度、教育機會等。（Cernea and Mcdowell 2000）

而這些指標因為難以測度，所以很少出現在實踐中。但是隨著社會的進步，在信息技術和網絡化普及，信息開放程度對社會的影響已經不容忽視了。實際上信息化是整個社會發展的趨勢，善于利用大數據、人工智能等等信息技術，還可以促使社會風險治理向智慧化、非正式、預警云等模式轉變。（2019）因為如此，信息公開和智慧政務治理在農村社會風險防控中也可以發揮重要的作用。但是信息公開過程中，如果沒有制度上的保證，甚至會為引發更大的社會不穩定。所以在現代社會，信息公開工作時刻考驗著管理者的治理智慧，保證穩定的信息結構、信息流量和信息內容，才能對農村社會秩序的和諧帶來有利影響（邱有新，2005）。

2? 開放環境數據

開放政府數據是近年來國際上公共管理和大數據領域的熱點問題，國內外學者已經對開放政府數據開展了大量的研究。開放數據指的是某些數據應該可以由每個人自由地按照他們的期望使用和重新發布，沒有版權和專利的限制或其他的控制模式。開放數據背后的原理并不新鮮，隨互聯網的發展，尤其是隨著開放數據政府的流行（如Data.gov和data.gov. hk），開放數據在生態環境保護領域獲得了越來越多的關注。

在全球范圍的開放環境數據的工作中，英國 Digital Catapult 所建設的 Environment Data Exchange致力于提供一個統一的數據平臺，幫助NGO、政府、企業、公眾一站式查找到所需的環境數據資源。目前該平臺已經有英國環保部、世界銀行、牛津網絡等不同機構提供數據，數據集已達到300 多項。其中既包含了開放的數據，也包含了一部分共享數據。該網站上開放的數據多達300多項，其中關于環境監管的完全開放數據庫達到22項。包括全英空氣質量監測，交通碳排放，排污地圖等數據均提供免費下載和使用權限。（圖1）

美國 Data.gov 則專門針對氣候變化開辟開放數據專題，NASA等一系列機構開放了大量衛星圖片、傳感器監測數據用于環境治理。data.gov開放了194，261個數據庫，其中官方開放的環境方面的數據達到1741項，數據每天都在更新。而美國的另一項針對水環境的 Open Water Initiative 則野心更大，其期望將目前不同機構采集管理的零碎水環境數據完全整合進一個關聯的國家水環境數據框架中，從而進一步開放水環境數據作為服務面向大眾提供，激發大眾對這一類數據加值利用的興趣。計劃中，它不單將整合描繪事實的水資源數據和水質數據，也將同時整合人們如何使用水資源的數據，比如多少農業用水回灌入河道，飲用水消耗量多大等等，從而為不同利益相關者提供完整的水環境數據全貌。（http：//www.data.gov/）

臺灣環境保護署提供環境資源資料開放平臺，但該平臺不但提供各種環境信息的數據庫可供下載，還可提供API接口和手機APP應用下載。

上海市建立了政府數據服務網，以數據、應用、接口、移動應用四種方式提供經濟建設、資源環境、教育科技等十一個大類數據資源的開放獲取。上海市環境保護局與2015年12月通過了環保數據開放平臺的一期工程驗收。北京市政府開放數據功能由北京政務數據資源網承擔。（圖2）

從以上簡單比較可發現，不論從數據公開的數量、種類和質量上，中國政府數據公開水平與國家水平存在很大的差距。政府對開放數據具有相當大的擔憂，開放數據工作有相當大的阻力。另外，從我國政府治理的發展狀況來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數據化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。

本文認為，造成這種現狀的原因之一是政府和公眾沒有意識到開放環境數據對環境政策制定的價值所在，不僅沒有意識到開放數據的公共福利何在，更沒有意識到信息公開對社會風險的治理作用。通過數據開放，加強環境的公眾監督力度，引導公民參與環境政策的制定與管理，最終達到改善環境，提前降低社會風險程度的目的。

3? 頁巖氣開采工程案例分析

3.1 C市J鎮頁巖氣開采工程信息開放情況

C市于2015年成為中國第一個頁巖氣開發示范區。隨著能源開發隨之而來的市生態和社會環境的巨大變革。雖然當地居民可以敏感感覺到在此重大工程建設的同時，周遭的生態環境發生了難以具體度量的變化。同時，因為當地環境數據并未公開，不同利益相關人之間由于信息不對稱發生過多次沖突。通過開放環境數據不但可以減少信息不對稱，還可以疏導社會不安定因素。通過數據開放，引導公眾參與環境監督和政策制定，對生態環境保護可以起到更好的良性互動。通過調研發現，由于當地政府數據開放的工作進展相當緩慢，也面臨很大阻力，公眾對信息的要求得不到滿足。

3.2 頁巖氣開采工程背景

3.2.1 頁巖氣開采的生態風險

頁巖氣開采帶來了新能源的革命，同時也帶來一系列的社會和環境風險。這些風險包括耕地占用、水資源的大量消耗、水資源污染風險和空氣污染風險等（田磊，et al. 2013）. 由于更難以監控，因此公眾最關心的是水力壓裂帶來的地下水污染風險。美國環保署在2011年首次發表報告，承認水力壓力可能導致地下水污染（DiGiulio，et al. 2011）。壓裂液的泄露將有可能導致不可逆轉且難以估計的生態問題（Zelenev，et al. 2010）。另外，田磊等認為壓裂液及后續產生的廢水可能對地下水和地表水造成污染（田磊，et al. 2013） 。同時，開采實踐表明，壓裂液完成操作后回流到地表的注入量約l0-80%（稱返排水），返排水成分非常復雜，含有的化學有毒物質對周圍環境和人體健康影響較大，不論是注回地下、處理后排放到地表水系還是循環再利用，如果某個環節處理不當都有可能污染當地水資源。國內外學術界相當重視頁巖氣開采過程中可能引起的水污染問題，對頁巖氣開發持審慎的態度。同時當地居民對開采頁巖氣同樣存在環保之憂，如若不加強開發監管，構建環境監管體制，必然會造成嚴重的社會安全風險。

3.2.2 輿論宣傳的正面信息

與學術界的擔憂形成對比的是，門戶網站或主流媒體的報道中，更多的強調頁巖氣開采的經濟價值和戰略能源地位，忽略了環境風險的問題。在2014年8月24日央視《對話》節目中，中國石化董事長王志剛談到，在開采現場不會存在任何的環境風險。在由中國門戶網站新浪網的報道中，也談到反排液的無害化處理由當地環保部門審查合格，對地表環境沒有任何損害，對地下水的問題避而不談。中國國土資源部地質調查局網站的一篇報道中也談到：“在地下水水質影響方面，涪陵環境監測中心2014年監測數據表明，6個地表水監測點、17個地下水監測點的監測結果均符合《地表水環境質量標準》和《地下水質量標準》。近兩年的地表水監測也證明，涪陵頁巖氣勘探開發用水未對焦石鎮、白濤街道等供水系統產生影響，也未發現對烏江及其支流產生影響?！?/p>

在環評機構2014年3月至2015年12月的焦石壩地區多份頁巖氣鉆井平臺環評報告中（http：//www.cqmsy.com），所有公眾意見調查都毫無例外地顯示當地居民對鉆井平臺選址沒有意見。以2014年J鎮7號鉆井工程環評報告為例，“100%被調查公眾認為對工程選址沒有意見，96.5%的公眾認為工程隊環境的不利影響小可以接受，57.7%的公眾不擔心該項目的風險防范措施，99.1%認為本項目對社會環境經濟的影響利大于弊，100%的人同意和支持工程建設。同時，報告提到項目對地下水影響很小，采取的措施可行，控制在當地環境可接受范圍內。（報告174頁）”

3.2.3 當地村民對環境的擔憂

另一方面，隨著工程的進展，公眾對于環境的擔憂一直在增加。從現場訪談和問卷調研得到的信息，當地居民對頁巖氣開發的環境問題十分擔憂。根據當地居民的問卷調查結果，居民對當地環境達到滿意的僅占23.0%，有24.1%的居民對目前當地的環境狀況表示不滿意，而基本滿意的占到52.9%，超過一半以上，這一龐大的群體恰好介于滿意與不滿意之間。70%的居民認為開采頁巖氣對耕地有不同程度的污染，認為導致農作物減產20%以上的比例達到28.74%。通過調查對象在問卷中的反映，可以看出環境問題中水污染最為嚴重，在這所有的影響中，居民最為關注的問題的還是環境問題，占62.5%。（Yin，et al. 2015）

3.2.4 當地環境信息公開情況

從我國政府治理的發展狀況來看，政府部門依然還是自上而下的管理角色，數據化決策的能力非常有限，政府與公民之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民扮演著被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。就本文案例而言，當地公眾對水資源的信息獲得渠道非常有限。在區政府網站上，能查詢到的最新水環境質量是過期的數據。可見當地政府數據開放的程度低，政府并沒有意識到開放數據對政務工作的價值，沒有重視開放數據對社會風險治理的價值，也沒有意識到開放數據的公共價值何在。

3.2.5 J鎮社會風險

由于當地村民很難獲得真實具體的環境信息，平時接受到的信息主要來源于媒體報道的正面信息，信息結構并不穩定。當村民逐漸發現實際生活環境并不如網站和村干部現場宣傳的那么平靜和安全的時候，對官方的不信任和不滿情緒在逐漸增多，非理性失真的負面信息更加容易在群體中流傳，社會風險凸顯。

2015年4月，J鎮人大網站發布的生態環境調查中顯示，當地存在“焦石壩地區地質條件復雜，地下暗河溶洞多，地下水污染的預防與控制難度大”，特別是針對地下水污染問題，“出現的情況是溶洞流出帶有油污和柴油味道的水，嚴重時，流出的是黑水。”“矛盾糾紛多，協調難度大，每年調節的相關糾紛在10000件左右”。針對相關糾紛，當地村干部的協調工作開展難度相當巨大。（劉軍 and 袁偉軍）而從信息的角度來看，群眾的擔憂是由于信息不對稱引起的。由于長期不能獲得穩定的信息來源，群眾不但不信任企業公布的環保處理結果，對環保局的信任程度也不高。

4? 結論與建議

雖然本文涉及的案例是當地重大的工程建設案例，其對生態環境影響的重大程度和環境信息公開的程度，也具有一定的代表性。

本文認為，農村進行重大工程建設的過程中，對農民這一群體所處生態環境的影響是首當其沖的。但是由于種種復雜的原因，他們卻不容易獲得相關環境信息。面對農村大型建設工程時，政府對信息公開的結構和數量均不能滿足公眾需要，從而造成了農村社會不穩定的風險。本文提出如下建議：

①提供穩定的信息公開結構。在缺乏官方信息公開的渠道時，農民獲得的信息通常是有傳播媒介提供的正面信息，媒體“報喜不報憂”是信息傳播過程中的一個常見現象。過度正面的消息反而催生出更強烈的失望情緒，同時也使得農民失去了對信息源頭的信任感。根據美國社會學家戴維斯的“J性曲線理論”，當人們在期望受挫的心態下，容易形成不滿情緒，進而催生社會暴力行為的心理基礎。不合理的信息結構，正面信息過度供給使得大眾在面對負面信息時更加難以接受，心理承受變得十分脆弱，所以不利于農村社會的穩定和和諧。所以在信息公開方面，穩定合理的信息結構，不要刻意避免環境負面信息的公布，反而有利于農村重大工程建設的開展，有利于農村社會和諧。

②提供穩定的信息流量。穩定的信息流量可以提供公眾對社會的適當參與機會。隨著社會5.0的到來，無論身處農村還是城市，都可以獲得相當程度的公眾信息，公眾社會參與的深度和廣度也在不斷增加。但是過量的信息會湮沒公眾的判斷能力，超出農村社會的需求，而且在信息傳播的過程中，信息的真實性也得不到保證，所以在農民接受到的“過量信息”和“不足信息”的兩種現象同時存在。因此從信息公開的制度上，保證信息公開量的穩定和權威，最大程度的降低社會風險，也是保證農村社會在重大工程建設中的和諧穩定。

③提供穩定的信息公開渠道。通過具有公信力的機構定時的公布環境信息，可以提高公眾對信息真實性的信任，同時也能避免流言和失真的信息在社會群體中廣泛傳播。

參考文獻：

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