創(chuàng)新社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目收益模式

文/財(cái)政部科研所 滿 莉

0 引言

2016年12月，深圳市福田區(qū)民政局與浙江萬科隨園嘉樹老年公寓管理有限公司就深圳首家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“福田區(qū)福利中心”PPP試點(diǎn)項(xiàng)目簽署協(xié)議，政府以土地、房產(chǎn)入股，萬科以資金和管理入股。2018年8月，改造后的飛天福利中心項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)，還未開業(yè)就有83位老年人入住，90位老年人簽署養(yǎng)老協(xié)議。該模式不僅開創(chuàng)了深圳市養(yǎng)老項(xiàng)目“公辦民營(yíng)”新模式，更為全國(guó)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式樹立了標(biāo)桿。2017年8月，我國(guó)最大養(yǎng)老PPP項(xiàng)目——武漢市社會(huì)福利院簽約儀式在武漢會(huì)議中心舉行。該項(xiàng)目由武漢市社會(huì)福利院與“國(guó)家500強(qiáng)企業(yè)”九州通醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司、上海人壽堂國(guó)藥有限公司聯(lián)手打造，總投資5.5億元，雙方協(xié)議九州通醫(yī)藥與上海人壽堂合計(jì)占比90%股份，武漢市政府占比10%，成為目前國(guó)內(nèi)最大的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在我國(guó)起步雖晚，但發(fā)展迅速，且不斷受資本大鱷青睞，不僅順應(yīng)國(guó)家政策而生，更順應(yīng)市場(chǎng)需求而活。

1 我國(guó)養(yǎng)老現(xiàn)狀

銀發(fā)浪潮洶涌而至，養(yǎng)老問題迫在眉睫。我國(guó)不僅是世界上人口最多的國(guó)家，也是世界上老齡人口最多的國(guó)家。按聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)65歲老年人占總?cè)丝?%，則該地區(qū)視為進(jìn)入老齡化社會(huì)。截至2017年底，我國(guó)大陸65周歲及以上人口達(dá)15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%（見圖1）。據(jù)預(yù)測(cè)，到2025年我國(guó)大陸老年人口將超過3億，到2033年超過4億，2054年將達(dá)到最高峰4.87億。當(dāng)“銀發(fā)潮”來襲，如何實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂，如何安排老年人的夕陽(yáng)人生，是不得不思考的時(shí)代命題。基于此，社會(huì)資本瞄準(zhǔn)我國(guó)養(yǎng)老藍(lán)海市場(chǎng)，紛紛布局，改變以政府為主的單一養(yǎng)老院模式。

我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)客群和養(yǎng)老項(xiàng)目尚不成熟，還存在諸多問題，如養(yǎng)老服務(wù)和供給結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目服務(wù)與市場(chǎng)需求脫節(jié)，低端養(yǎng)老項(xiàng)目多，中高端養(yǎng)老項(xiàng)目“一票難求”，主要表現(xiàn)如下。

1）產(chǎn)品缺口 從養(yǎng)老產(chǎn)品數(shù)量看，老年人消費(fèi)需求將達(dá)5萬億元，而目前我國(guó)每年為老年人提供的產(chǎn)品規(guī)模卻不足1000億元，醫(yī)療器械與藥品的消費(fèi)比例僅為1∶10（發(fā)達(dá)國(guó)家為1∶1），存在較大缺口。

2）服務(wù)缺口 當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)缺口體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)類型缺口、養(yǎng)老服務(wù)水平缺口及養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量缺口3類，特別是受國(guó)內(nèi)中高端醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)設(shè)施和環(huán)境所限，養(yǎng)老產(chǎn)品只能提供最基本的照料類服務(wù)，而體現(xiàn)康養(yǎng)、健康追蹤的高端養(yǎng)老類服務(wù)仍欠缺（見圖2）。

3）人才缺口 我國(guó)健康管理師缺口達(dá)2000萬人，執(zhí)業(yè)藥師缺口達(dá)1700萬人，全科醫(yī)生缺口達(dá)18萬人，養(yǎng)老護(hù)理人才缺口為900萬人。

2 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目發(fā)展

2.1 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的必要性

1）有利于增加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)領(lǐng)域的資金投入 資金是我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老項(xiàng)目面臨的首要問題，單項(xiàng)養(yǎng)老項(xiàng)目資金投入總量大、周期長(zhǎng)、投資收益回報(bào)低，面對(duì)這些問題，以單一的政府投資為主壓力巨大。養(yǎng)老PPP模式引入社會(huì)資本投資有利于降低政府財(cái)政預(yù)算壓力。

2）有利于優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu) 在養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)作中，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作更具效率，養(yǎng)老PPP通過“公辦民建”“公建民營(yíng)”等模式引入社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，有利于解決當(dāng)前“一床難求”與“床位閑置”的矛盾。社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)相對(duì)成熟的差異化養(yǎng)老產(chǎn)品供給服務(wù)，更能有效滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的不同需求。

圖1 2006-2017年我國(guó)65歲以上老年人口占比

圖2 老年人口結(jié)構(gòu)及服務(wù)需求

3）有利于提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平和供給質(zhì)量 社會(huì)資本以追逐利益為主要目的，在長(zhǎng)期市場(chǎng)實(shí)踐中已總結(jié)出較為專業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，有些社會(huì)資本群體通過與國(guó)外優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作，獲得國(guó)際先進(jìn)養(yǎng)老理念和服務(wù)水平，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目通過引入這些機(jī)構(gòu)將快速提升我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)水平。

2.2 支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目相關(guān)政策

從2013年開始，養(yǎng)老政策相繼出臺(tái)，如明確養(yǎng)老領(lǐng)域與社會(huì)資本合作的具體方式、投資政策、土地供應(yīng)政策、價(jià)格管理及稅費(fèi)優(yōu)惠政策等（見表1）。

2.3 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

我國(guó)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目起步晚但增長(zhǎng)快。從財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目開始起步，到2014年步入高速發(fā)展期，2017年入庫(kù)養(yǎng)老PPP數(shù)量達(dá)322個(gè)，2018年7月統(tǒng)計(jì)的養(yǎng)老項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量為109個(gè)（見圖3）。

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目以政府發(fā)起為主，占比達(dá)91%。社會(huì)資本發(fā)起占比9%，是PPP行業(yè)中為數(shù)不多的重運(yùn)營(yíng)類型。養(yǎng)老類PPP、社會(huì)保障類PPP項(xiàng)目重運(yùn)營(yíng)，較少為政府付費(fèi)類項(xiàng)目，大多為使用者付費(fèi)。從回報(bào)機(jī)制看，使用者付費(fèi)模式占比70%，政府付費(fèi)占比最少，為3%（見圖4，5）。

表1 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目政策支持匯總

圖3 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)增長(zhǎng)趨勢(shì)

圖4 不同行業(yè)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

圖5 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制分布

如圖6所示，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目按行業(yè)劃分投資機(jī)構(gòu)、建筑承包商、材料設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商、其他類型投資機(jī)構(gòu)等。其中金融企業(yè)以保險(xiǎn)企業(yè)為主，建筑承包商中萬達(dá)、華夏幸福、恒大、萬科、綠城等行業(yè)排名前二十的地產(chǎn)開發(fā)商半數(shù)以上涉足養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目。

3 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目存在的問題

與軌道交通、污水處理等率先采用PPP模式且積累相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項(xiàng)目是初來乍到的“新人”，面對(duì)緊迫的養(yǎng)老需求和廣闊的市場(chǎng)潛力，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目發(fā)展面臨較多問題。

1）落地率低 相對(duì)于其他類型項(xiàng)目，養(yǎng)老項(xiàng)目與PPP模式的融合方式不甚清晰，在全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目中落地項(xiàng)目只占3%（截至2018年1月），超過2/3的養(yǎng)老項(xiàng)目處于初期識(shí)別階段。PPP清庫(kù)行動(dòng)中，9個(gè)養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目被清庫(kù)，涉及投資額666億元，其中6個(gè)項(xiàng)目因未落地被清退，3個(gè)項(xiàng)目因融資問題而不能再采用PPP模式。

圖6 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目行業(yè)分布

2）投資回報(bào)率低 這是養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中面臨的主要困難之一。從養(yǎng)老PPP項(xiàng)目研究報(bào)告分析，諸多養(yǎng)老PPP項(xiàng)目投資周期近20年，超長(zhǎng)周期的投資回報(bào)難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。同時(shí)，眾多養(yǎng)老PPP項(xiàng)目面臨融資困難，當(dāng)前除國(guó)家政策性貸款，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目市場(chǎng)融資方式有限，很難融入社會(huì)資本。

3）政策重視短期激勵(lì)，缺少長(zhǎng)期支持 養(yǎng)老領(lǐng)域政策大都偏重于短期激勵(lì)，但養(yǎng)老恰恰屬于長(zhǎng)期投資，二者之間的矛盾易導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目出現(xiàn)有頭無尾或高調(diào)開場(chǎng)低調(diào)結(jié)束的窘境。如在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作上，地方政府為吸引民間資本采用某些不合法、不合規(guī)承諾，為項(xiàng)目進(jìn)展留下巨大隱患及漏洞。因此，社會(huì)資本參與養(yǎng)老項(xiàng)目需具有足夠的規(guī)模和體量，同時(shí)，要有足夠的實(shí)力和持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，短期投機(jī)不適合養(yǎng)老項(xiàng)目。

4 創(chuàng)新社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目收益模式

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目應(yīng)更多參考已有經(jīng)驗(yàn)，找到二者更適配的方法，針對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行改良，積極促進(jìn)項(xiàng)目融資落地及盈利平衡。

4.1 構(gòu)建“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈，增加營(yíng)收渠道

養(yǎng)老需求具有多元化，除傳統(tǒng)養(yǎng)老基本需求，老年人對(duì)醫(yī)療、康養(yǎng)等需求也逐漸增加。中高端消費(fèi)群體從老有所依、老有所養(yǎng)上升到老有所樂，由傳統(tǒng)養(yǎng)老逐漸向醫(yī)院、健康、旅游、娛樂、心理、教育等產(chǎn)業(yè)整合，形成“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈（見圖7）。社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可通過縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈、橫向整合產(chǎn)業(yè)圈增加營(yíng)收渠道，擴(kuò)大收益來源。

4.2 與養(yǎng)老保障金、醫(yī)保制度相結(jié)合

養(yǎng)老與其他PPP項(xiàng)目最大差異是老年受益群體有固定的“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險(xiǎn)”等保障補(bǔ)貼。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可結(jié)合“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險(xiǎn)”等保障制度，在保障老年群體消費(fèi)能力的同時(shí)也保障PPP項(xiàng)目獲得固定收益來源。

圖7 “大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈

4.3 設(shè)計(jì)合適的衡量指標(biāo)有效監(jiān)控

根據(jù)老年人健康情況分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和等級(jí)，制定相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，除硬件基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)設(shè)置科學(xué)的軟性服務(wù)績(jī)效評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項(xiàng)目融資方式

通過創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項(xiàng)目融資方式降低養(yǎng)老項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)老PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，如長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目收益證券化，優(yōu)化優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目貸款審批流程，提高優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老企業(yè)PPP項(xiàng)目貸款額度，建立優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老公司債券融資機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老PPP企業(yè)設(shè)立優(yōu)質(zhì)上市公司股權(quán)投資專項(xiàng)基金等。

5 建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的財(cái)政補(bǔ)貼制度

從當(dāng)前養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀看，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目未找到固定盈利模式前難以“自給自足”，需財(cái)政對(duì)運(yùn)營(yíng)缺口進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)貼，而非短期行為。