保護九段沙多重難題待解

陳侃

九段沙濕地，位于長江和東海的交匯處，是目前長江口最靠外的一個沖積型河口沙洲，總面積達420.2平方公里，是國內唯一基本保持原始河口沙洲地貌及發育過程的重要地區，被譽為長江南支河段最年輕的處女地。

據了解，九段沙濕地內部的生物資源非常豐富，區域內生活著大量的珍稀瀕危生物，其中尤以魚類和鳥類居多。基于這樣的原因，九段沙濕地成為一些不法分子覬覦的對象，非法捕撈、非法狩獵的現象時有發生。

26人守護420平方公里保護區

九段沙濕地因其地理位置的特殊性以及作用的重要性，理應受到重點保護，然而在實踐中，卻依然存在不少難題。記者了解到，目前九段沙濕地保護工作面臨的最大難題在于人手的捉襟見肘。成立于2000年的九段沙濕地自然保護區管理署（以下簡稱“管理署”），目前共有26名工作人員。換言之，這26人需要保護420平方公里的區域，也就意味著人均看管17平方公里，其難度可想而知。管理署保護科科長曾祥林告訴記者，在這26人中，目前專職負責濕地保護的保護科工作人員共有5名，每天有2人在保護區內值班，此時的人均看管面積甚至要達到七八十平方公里。執法人員的嚴重不足導致許多地方無人值守，出現看守“盲區”。 以割除非法捕撈工具為例，在一次行動中，保護科所有工作人員悉數出動，打算清除不法分子布置好的網具。但由于沒有專業工具，所有人只能徒手割除，一天的時間也就割除了68個，然而這已經算是非常高效了。對于那些實在無法割除的網具，我們只能采取割除一部分的方式，至少可以使其這一次的捕撈行為落空，也算是從一方面增加其捕撈的成本，希望他們能夠就此收手。

然而，這畢竟不是長久之計。

針對這一難題，管理署也采取了相應的辦法。早在2003年10月，《上海市九段沙濕地自然保護區管理辦法》就已出臺，這也為保護區的管理奠定了制度框架，同時也將保護管理全面納入了法治的軌道。管理署則利用該契機，構建了以自身為主體，由公安、環保、漁政等部門以及邊防、海警等單位參加的“協調聯動、全面覆蓋”的執法網絡，在“聯合處置、歸類管理”聯合執法機制有序完善的前提下，初步建立了保護區域內管理部門、執法單位、周邊漁民共同參與的“分界面、歸類別、全動員”式的社區共管模式。

曾祥林告訴記者，管理署于2016年聯手公安、漁政、海事等執法部門，采取逐步驅離的辦法，對長期困擾保護管理的“三無”船只進行了清理整治。隨后的兩年時間里，在國家綠盾行動督導的指導下，保護區管理機構以問題為導向，對照標準，依照要求，逐步深入，依次擴大，取得了較好的成果。尤其是去年10月以來，管理部門聯合公安、漁政等多部門執法聯動，先后開展了2019長江大保護漁業管理專項行動、2019年“長江口水域·九段沙之春”聯合執法整治系列行動等。通過這些專項行動共清理鰻苗網20張，深水網39張，地籠網34個，割除浮子2099只，清除高灘圍網11處、網繩4500余米，放生蛸蜞3000余斤、青蟹60余斤、海鱸魚60余斤。抓獲涉嫌刑事犯罪人員6名，行政處罰1500元。如此一來，也有效打壓了兩苗（鰻苗、蟹苗）期間保護區內非法捕撈的勢頭，極大地保護了區域內的生物資源。

同時，記者還注意到，在早先的媒體報道中，也有提及在九段沙濕地保護區內加強視頻監控建設，在已有的上沙視頻監控點的基礎上，增加無人機、遠程視頻監控布點項目建設，通過人防技防相結合，提高實時監控能力和即時處置能力，進一步減少保護區內違法現象發生。

強制手段缺乏 執法有難度

這一系列措施是好的開始，也十分必要。然而要想在420平方公里的保護區內做到360度無死角的防御，仍舊是一個嚴峻的、亟待解決的課題。落實到具體的日常執法，則更需要進一步細化各種方案。比如，在九段沙濕地保護區內，有大量的蘆葦。據了解，有些蘆葦蕩甚至可以達到兩米多的高度，這對日常執法也造成了相當大的難度。曾祥林對此也深有體會：“有一次，執法人員深入蘆葦蕩對正在作案的不法分子進行抓捕，我們可以聽到那些人就在不遠處，甚至已經高喊讓他們出來，但由于行動和視線均受到阻礙，只能眼睜睜地看著不法分子逃脫。”

同時，強制手段的缺乏，也讓執法人員在日常執法中有些為難。曾祥林告訴記者：“我們曾經接到舉報稱有人在保護區內毒殺野鴨。由于沒有找到被毒殺的野鴨，只得將幾名嫌疑人移交給相關部門。由于證據不足，最后只能以擅自進入保護區的事由，對他們進行罰款3000元的處罰。”

除了執法人員捉襟見肘以外，另一個難題在于如何運用法律的手段嚴厲而又精準的打擊這些不法分子，從而達到保護生態環境的目的。當前，我國還沒有明確統一的濕地立法。盡管在2013年國家林業局已頒布了《濕地保護管理規定》，但總體而言剛性不足。對于九段沙濕地保護區而言，前文所述《上海市九段沙濕地自然保護區管理辦法》就規定在保護區內禁止捕撈、狩獵，擅自進入保護區或者從事可能損害濕地生態環境和生態資源活動的，責令停止違法行為，沒收違法所得，并可處以300元以上5000元以下的罰款;對保護區生態環境造成嚴重破壞的，責令限期恢復原狀或者賠償損失，并可處以1000元以上1萬元以下的罰款。值得注意的是，對于一些不法分子來說，對其進行行政罰款，拆除其用于非法捕撈的工具的確是一種有效的手段，但是現實中也的確存在過段時間后又重操舊業的情況。

光靠打擊還不夠

眾所周知，刑法的一大特性就是其最后手段性。當其他法律法規對某一特定的社會關系無法進行調整時，刑法可以作為最后的手段予以糾正。我國刑法分則第六章中規定了破壞環境資源所要承擔的刑事責任，其中也對非法捕撈和非法狩獵的行為進行了規定，但是仔細觀察不難發現，非法捕撈水產品罪和非法狩獵罪的最高法定刑均為三年，而在司法實踐中，涉及這兩個罪名的判決似乎也是緩刑居多。如此一來，是否真能起到打擊此類行為的作用？當然，或許有人會提議，可以從法定刑上加大打擊力度，但是重刑是否真的可以做到打擊犯罪始終是個具有爭議的話題。同時，若要提高法定刑，還必須考慮到其罪刑相適應的問題。因此，單純的提高法定刑絕不是明智之舉。當前更為可行的方法是，刑事打擊必不可少，但相應的“配套措施”也不可或缺。

近年來，生態環境修復的理念在司法實踐中開始慢慢普及。記者從上海鐵路運輸檢察院處了解到，該院就曾辦理過幾起發生在九段沙濕地保護區內的非法捕撈水產品案件。去年11月，被告人陳某在九段沙濕地內使用農藥對53只野鴨進行毒殺。據陳某交代，一般會將這些鴨子以每只100元的價格賣給一些飯店經營者，并最終成為盤中餐。事后經鑒定，這些野鴨分別為綠頭鴨、斑嘴鴨，均屬于野生鳥類，同時也被列入《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》。針對這樣破壞生態環境的非法捕撈行為，鐵路運輸檢察院在辦理刑事案件的同時，還依法向法院提起了刑事附帶民事公益訴訟，要求陳某賠償因毒殺野鴨所造成的國家野生動物資源的損失。

無獨有偶。本刊曾經在今年年初報道過同樣由鐵路運輸檢察院辦理的本市首例“勞役代償”案件，在對被告人刻以刑事處罰的同時，還敦促其對受損的生態環境進行修復，包括賠償一定的金額用于補植復綠，參加巡護拆鳥網、林業養護和河道保潔等生態養護工作等。通過這樣的方式，讓被告人主動承擔責任，使生態環境得到修復。或許，通過這樣的思路，可以逐漸減少類似違法犯罪行為的發生，甚至可以起到遏制的作用，讓生態環境得到有效的保護。

結語

據介紹，截至2018年底，九段沙濕地保護區內現有高等植物61種;2018年全年調查的昆蟲120種;魚類則有135種，其中斑尾刺蝦虎魚、鯔魚、、彈涂魚和中國花鱸為優勢種。同時，保護區內還有16目46科211種鳥類，其中有國家一級保護動物3種，國家二級保護動物23種。列入《中日保護候鳥協定》的鳥類132種，列入《中澳保護候鳥協定》的鳥類52種。被列為世界自然保護聯盟IUCN紅色名錄的瀕危種的鳥類3種，易危種的鳥類9種，近危種的鳥類6種。可以說，九段沙濕地內的生物資源非常豐富，也十分珍貴。通過各方的努力，九段沙濕地動植物種類及實有量正在持續增長，尤其是瀕危物種的實有量逐年遞增。我們希望， 今后也能繼續保持這個勢頭，為整個生態環境的建設打下堅實的基礎。