“一帶一路”倡議下的中國對外合作減貧
——機制、挑戰及應對

張 原

（中國勞動關系學院勞動關系系，北京100048）

一、引 言

20世紀80年代以來，隨著改革開放的推進和大規模扶貧開發計劃的實施，中國減貧取得了重大成效，絕對貧困人口比重從1990年的61%下降至2002年的30%，2011年又降低至世界平均水平以下[1]，按照現行國家貧困標準，中國貧困發生率2017年已降至3.1%①。中國在減貧領域取得的巨大成效贏得了世界高度贊譽，并且隨著新時期對外開放戰略的持續推進，開始顯現全球溢出效應。對此，國際社會總結出中國的一些成功經驗，以期在全球減貧實踐中借鑒運用，中國則以“人類命運共同體”理念為引領，通過南南合作機制創新積極對接各國發展戰略，推動雙邊和多邊領域的全球反貧困。

2000年首屆 “中非合作論壇”開啟了中國與非洲國家南南合作的新機制，2006年頒布的《中國對非洲政策文件》明確了中非在經濟援助、貿易投資、科教文衛等領域的合作減貧框架。2013年提出 “一帶一路”倡議，探索中國與歐亞廣大腹地間國家，以及東南亞、南亞延伸至非洲大陸沿線各發展中國家的合作開發模式。2017年，在 “一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國政府宣布向參與 “一帶一路”建設的發展中國家和國際組織提供600億人民幣建設民生項目，10億美元定向資金用于沿線國家合作減貧、農業、工業和貿易促進，支持沿線國家實施“幸福家園”“愛心助困”和“康復助醫”等減貧援助項目，同時提供20億人民幣糧食援助，改善貧困人口基本生活狀況，構建中國與 “一帶一路”沿線國家的合作減貧機制。2015年首屆 “中國-拉共體論壇”則正式啟動了中國與拉美國家的南南合作機制，隨后頒布的《中國對拉美和加勒比政策文件》進一步明確了中國與拉美國家在基礎設施、經濟技術援助、貿易投資、產能合作等領域的多維合作機制，并將中拉合作減貧納入 “一帶一路”倡議框架，2017年5月習近平主席與阿根廷總統馬克里舉行會談時強調拉美是 “21世紀海上絲綢之路”的自然延伸，應在 “一帶一路”建設框架內實現中拉發展戰略對接，打造中拉命運共同體。與此同時，中國也重視同太平洋島國之間的減貧合作，2014年11月習近平主席訪問斐濟期間同太平洋島國領導人的集體會晤，邀請島國搭乘中國發展快車，支持島國重大生產項目及基礎設施和民生工程建設，共同建設 “21世紀海上絲綢之路”。

中國在國際合作減貧領域的諸多實踐展示了“負責任大國”的積極形象，也為全球貧困治理探尋新的解決途徑，然而，作為新興援助者和投資人，中國對外合作減貧仍處在動態調整和發展完善的過程中，中國通過什么樣的機制實現對外合作減貧？國內的減貧經驗能否在國際合作減貧中得到發揮？面臨的挑戰和問題又是什么？一系列問題均有待深入分析。

二、以 “一帶一路”倡議為基礎構建新型南南合作減貧機制

中國在 “一帶一路”框架下構建新型南南合作減貧機制，采用援助和投資相結合的方式推動發展中國家基礎設施建設，同時鼓勵落后地區在引入減貧資金的同時培養自主發展能力，引導發展融資模式從 “輸血式”資金援助向 “造血式”投資開發轉變。

（一）援助和投資并舉推動減貧

中國自身的反貧困以經濟增長為基礎，將財政轉移支付和多渠道開發式扶貧相結合，基于這一國內經驗，中國與其他發展中國家的合作減貧也借助了國際援助和投資開發雙重途徑，突破了傳統 “北南援助”的 “垂直范式”，借助多渠道融資，構建更具包容性、互惠性和自主性的新型發展合作模式[2-3]。依據 《世界投資報告（2016）》的估測，發展中國家每年大約需要3.3萬億美元~4.5萬億美元的總投資才能基本落實聯合國 《2030年可持續發展議程》提出的減貧及其他各項發展目標，而從實際投資來看，仍然存在約2.5萬億美元的缺口。盡管發達國家早在1992年里約聯合國環境大會就承諾每年將GDP的0.7%用于援助發展中國家，但是由于捐助機制的非強制性和金融危機以來發達國家自身經濟增長乏力，發展中國家減貧資金的缺口依然顯著，需要尋求更有效的多元化融資渠道。

中國與其他發展中國家的合作減貧始于國際援助，但不局限于傳統的單一融資渠道。20世紀90年代以前，由于受到中國自身經濟發展階段和能力所限，中國對外經濟援助的總體規模和國家數量較少，2000年之后開始呈現較明顯的增長態勢，并且隨著合作領域的拓展、參與國家的增多和減貧經驗的積累，中國與發展中國家的合作減貧開始突破援助范疇，尤其是隨著2002年中國企業 “走出去”戰略的正式提出，通過跨國投資推進國際合作減貧，成為中國探索新型南南合作模式的重要途徑。從2000年以來中國對發展中國家累計援助與投資狀況可以發現，兩者呈現顯著的正相關性，中國援助額較高的發展中國家，同時也是重要的投資目的地國（見圖1）。目前中國已在 “一帶一路”框架下初步構建了以 “絲綢之路經濟帶”和 “21世紀海上絲綢之路經濟帶”為核心，非洲、拉美和太平洋島國為延伸的國際合作減貧框架，將 “一帶一路”倡議理念及內容與《2030年可持續發展議程》目標對接，并加以落實[4]。2005~2014年間，中國流向發展中國家的援助和投資資金年均增長率達到了27.1%，已覆蓋全球大部分發展中國家（見圖2）。概言之，中國對發展中國家的合作減貧以援助為引領，但不局限于傳統的救濟模式，而是朝投資開發的方向邁進。

圖1 中國對發展中國家援助及投資額度

圖2 中國對各地區發展中國家援助和投資總量

（二）基礎設施優先的減貧模式

不同發展中國家和地區的貧困問題成因多種多樣，反貧困途徑也較為多元化，中國在充分考慮發展中國家減貧實際需要的前提下，強調與傳統 “北南援助”體系的互補性和非競爭關系，優先選擇基礎設施建設為重點的減貧模式。從 “一帶一路”沿線地區來看，依據亞洲開發銀行的估測，2016~2030年間，亞洲地區各經濟體的交通、水利、電力和通訊等基礎設施投資需保持每年1.7萬億美元投入規模，總投資量突破26萬億美元，才能達到世界平均水平，而目前實際投資規模僅為需求的一半[5]。如此大規模的基礎設施投入對于 “一帶一路”沿線發展中國家而言很難獨立負擔，減貧的首要瓶頸無法解決。作為典型的正外部性公共物品，基礎設施對拉動其他投資的作用又十分關鍵，本地和外來資本往往優先選擇基礎設施較好的地區進行投資，由此帶來的就業機會和收入狀況提升又會進一步促進投資環境改善，使減貧步入良性循環。

基于上述邏輯以及近年來國內大規模基礎設施建設所積累的經驗，中國在對外合作減貧中也積極推進基礎設施優先模式，無論是援助還是投資，基礎設施均成為對外合作減貧的重點。2008年以來，基礎設施類援助占中國對外援助總量比重呈不斷上升趨勢，基本保持在35.0%左右，在各類援助中占比最高，主要包括交通倉儲、通訊、建筑、供水清潔、環境保護等；基礎設施類投資比重也整體上升，2013年之后約為36.6%左右，在各類投資中占比最高，其內部比重依次為建筑、物流、軌道交通、航空、航運、水電和通訊。2005~2014年間，中國對非洲國家基礎設施援助和投資占對該地區援助和投資總量的比重約為32.8%~48.9%，年均約為45.2%，對亞洲、拉美、其他地區和 “一帶一路”沿線發展中國家也在30%左右。整體而言，中國對發展中國家援助與投資資金的三成以上均進入基礎設施領域，這些援助和投資彌補了欠發達國家公共產品供給不足的問題，同時又帶動其他類型投資發展，使多渠道減貧成為可能。

三、以 “一帶一路”倡議為契機推廣中國減貧經驗

中國以 “一帶一路”倡議為基礎，借助援助和投資雙向途徑構建新型南南合作減貧機制，在實踐過程中表現為中國減貧經驗的對外推廣。2015年，聯合國開發計劃署總結了中國減貧獲得成效的主要原因：以經濟增長為根本動力，積極主動、發展導向的政府為領導核心，制定國家層面的減貧目標并付諸實施，以多種方式調動各類資源，加大對基礎設施和社會項目的投入[6]。從中可以發現，堅持政府主導、發揮市場力量、將經濟增長和貧困群體自身能力建設相結合是中國減貧取得成功的關鍵，這也構成對外合作減貧 “中國方案”的核心要素。

（一）政府主導是對外合作減貧的主要力量

許多發展中國家的反貧困歷程表明，經濟增長過程中的收入分配差異并不會自動縮小，反貧困問題中的 “市場失靈”往往使得貧困群體難以分享經濟增長帶來的好處。從中國國內發展經驗來看，發揮政府主導作用，彌補市場失靈是減貧成功的重要原因，包括聯合國秘書長古特雷斯在內的不少國際人士認為，中國減貧在短時期內取得重大突破與政府作用密切相關[7]，中國對外合作減貧的有效推進也有賴于這一制度優勢的外向延伸。

從 “一帶一路”沿線地區來看，基礎設施優先發展的減貧方式投資規模大、投資期限較長、回報率相對較低，私人資本的參與積極性往往較低，因而政府財政成為基礎設施類減貧資金的主要來源，國有企業則成為該類項目的執行主體，國有資本成為推動中國對外合作減貧的主要力量。從援助來看，2000~2014年間，中國對發展中國家的援助資金98.9%來自政府財政，這些援助項目在正式實施中，約67.5%由中國國有企業完成，由中國私人企業、教育、醫療和研究機構實施的約占12.7%和2.2%，而由非政府組織、聯合國和其他多邊國際組織實施的總和僅為3.7%，無論從資金來源還是項目實施來看，政府和國有企業均居于主導地位，依據中國商務部 “援外項目實施企業名單”整理的數據發現，2004~2014年間中國援外企業中國企的比重雖然在各年間有所波動，但始終高于非國企 （見圖3），年均占比約為67.1%。并且政府主導模式也潛移默化地影響了受助國的減貧方式，在受援國獨立執行或與中國聯合執行的中資減貧項目中，實施主體為受援國政府和國有企業的比重也達到了38.7%和34.3%，而由教育、醫療和研究機構、私人企業或PPP方式執行的項目約為10.8%、6.4%和2.0%。中國對發展中國家的投資也同樣呈現這一特征，2005年中國對全球114個發展中國家和地區的投資主要來自國有企業，國企數量占比約為87.5%，之后十余年間，國企比重雖然有所下降，但至2017年仍高達66.5%，依然是中國在發展中國家基建項目的主力軍；對比同期中國在全球37個主要發達國家和地區的投資即可發現，國有企業比重從83.3%下降至24.3%，2013年之后非國有資本開始占據主導地位，中國對兩類國家的投資存在顯著差異，“援助型”投資更需借助國家力量。

圖3 中國援助及投資的不同類型企業占比

（二）市場機制是對外合作減貧的重要杠桿

中國減貧的另一重要經驗是引入市場機制拓寬扶貧籌資渠道、增加扶貧方式和提升扶貧效率。無論是依托特色產業、勞務輸出、小額信貸方式構建的減貧模式，還是政府與私人資本合作的PPP模式、資產收益扶貧模式，都在不同程度上發揮了市場機制在扶貧資金籌集、資源配置、項目運作和激發扶貧對象主動性方面的積極作用，同時有助于緩解政府壟斷扶貧資源可能導致的效率低下、利益尋租等問題，這一經驗也被運用在中國對外合作減貧中。首先，傳統意義上的國際合作減貧主要在對外援助體系中展開，而中國則將其拓展為援助和投資并舉的多渠道合作融資模式，這本身即是市場化減貧的重要表現。

其次，從援助內部來看，“弘義融利”是中國對外援助的重要原則，狹義的對外援助主要指官方發展援助（ODA），包括向發展中國家提供的用于促進其經濟發展和改善福利的贈款和極優惠貸款，這類公益性資金對受援國減貧具有積極意義，但對援助國政府財政能力要求較高，對于中國而言，僅依靠ODA支撐目前的對外合作減貧體系杯水車薪；而廣義的援助資金則包含了其他官方資金（OOF），這類資金在援助發展中國家的同時也承載了推動援助國外向型經濟發展和促進兩國雙邊貿易的目標，雖然優惠力度不如ODA，但出資國參與主體在援外過程中也能獲得一定的經濟回報和國際市場地位，因此對于動員和吸引較大規模的資金參與對外援助具有重要意義，這類兼具營利性的資金主要用于商業和混合型援助項目，對于激發受援者主動性，防止 “援助依賴癥”具有積極意義。從中國各類援助資金的走勢可以發現（見圖4），在2008年之前，ODA與 OOF，發展型與商業型、混合型援助的分化并不十分顯現，而2008年之后，OOF類比重上升并超過ODA，基本保持在73.2%左右，商業和混合型援助的比重也經常超過或與發展型援助持平，中國對外合作減貧的市場化機制逐步顯現。

圖4 中國不同類型對外援助的占比

再次，從投資內部來看，隨著非國有企業對發展中國家投資總量的增長，其在資源能源、產能合作、生產制造、商貿金融和科教人文領域的作用顯著增強，在2015年以前，中國國企在發展中國家基礎設施、產能合作、資源能源、生產制造領域的投資遠超非國企，占據主導地位，但后三項與非國企的差距在2015年之后明顯縮小，目前中國非國企在發展中國家生產制造、商貿金融和科教人文領域的投資已經超出或與國企持平，民營資本借助市場化渠道參與發展中國家經濟社會建設的趨勢日益顯現。

（三）涓滴效應和 “能促型”減貧相結合

中國減貧的成效一方面來自“涓滴效應”——整體經濟增長并使其成果惠及窮人；另一方面則是通過教育、醫療和技能培訓等人力資本投資和其他社會項目建設提升貧困群體自身能力，實現 “能促型”減貧。其他發展中國家的反貧困實踐也表明，“涓滴效應”并不一定能夠自動實現，經濟高速增長的成果很可能因為社會分配體制不合理、人力資本投資滯后而無法惠及社會底層，由此帶來的貧困代際傳承問題則會進一步導致貧困問題的積重難返，必須將其與 “能促型”項目相結合才能實現有效的減貧。

對此，近年來中國與發展中國家的合作減貧不僅關注援助和投資帶來經濟增長效應，也開始逐步關注貧困群體的能力建設。中國對發展中國家援助和投資資金中直接用于醫療、教育、技術培訓、婦女發展、飲水衛生和環境保護類資金的比重從2008年危機前的年均1.8%增長至2008年之后的4.7%。依據 《中國的對外援助（2014）》白皮書披露的數據，2010~2012年中國對外援助資金中約有5.8%直接用于人力資源開發合作，成套項目中教育類援助和投資主要通過援建維修校舍、提供教學設備、培養師資、增加來華留學政府獎學金名額、支持職業技術教育發展等方式進行，而醫療則主要通過援建醫院、提供藥品和醫療設備、派遣醫療隊、培訓醫療人員、共同開展疾病防治交流合作等形式進行，醫院、學校和農業技術示范中心建設分別占13.7%、14.7%和4.5%，“能促型”項目有較大增長。

四、中國對外合作減貧面臨的挑戰

中國以 “一帶一路”倡議為基礎構建新型南南合作減貧機制，積極分享和推廣中國減貧經驗，期望通過 “共建共榮”的方式為全球化減貧貢獻中國力量。然而，在實踐過程中仍然面臨諸多挑戰，受助國和東道國政府治理能力和市場效率、援助和投資碎片化、中國自身的對外合作開發能力等問題都會影響對外合作減貧的有效推進。

（一）受助國政府治理能力和市場效率影響援助及投資減貧效果

盡管中國通過援助和投資雙向渠道、政府和市場力量相結合的方式積極推進對外合作減貧，但其實際減貧效果不僅受援助者和出資人的影響，更與受助國和東道國自身的政府治理特征和已有的市場制度建設水平直接相關。在受助國政府治理能力不足且缺乏外來約束的情況下，直接向其政府和社會組織提供的轉移支付型援助可能由于“良治”缺失造成資金挪用、分配不均和使用效率低下等問題，對減貧產生適得其反的影響，尤其是中國在對外援助中一貫奉行 “不附加條件、不干涉內政”原則，對受助國資金使用要求相對寬松，因此更需要防范由此產生的低效援助。

從市場制度建設來看，產品、勞動力和資本市場建設規范化程度和運行效率會影響開發式減貧機制的有效發揮。從產品市場來看，行業壟斷、稅制不合理等問題可能影響中國與其他發展中國家生產制造、產能合作等市場化合作開發機制的有效啟動。從勞動力市場來看，工作意愿低下、勞動素質缺失、工資福利剛性等問題則可能助長“援助依賴癥”，導致自動自發的可持續減貧機制無法有效建立。而從資本市場來看，貨幣穩定性、金融市場健全水平則關系到市場化的扶貧資金配置效率，并且貨幣和金融市場波動會直接影響建設周期較長的基礎設施類項目的持續融資和穩定推進，從而降低合作開發的有效性。

（二）援助和投資碎片化影響減貧效果

中國與其他發展中國家的合作減貧并非在一張白紙上繪就藍圖，而是在已有的發達國家所構建的國際援助、貿易和投資體系下開展，發展中國家的減貧資金來源、受助對象和受助領域十分多元化，并且隨著新興援助和投資者的加入而變得更為復雜，很可能導致管理成本上升、協調難度增加和目標沖突等規模不經濟問題，影響減貧效果。從1980~2013年全球援助資金來源可以發現（見圖5），除了世界銀行和聯合國兩大國際機構之外，以美國為代表的美洲發達國家，歐盟和英國、德國、法國、荷蘭、西班牙等歐洲主要發達國家，以日本為代表的亞洲發達國家，伊斯蘭開發銀行、非洲開發銀行和其他全球性多邊組織都對主要發展中國家進行了不同規模的援助，并且無論從雙邊援助規模還是從多邊機構資金構成和組織模式來看，“北南援助”依然是構成全球減貧機制的重要力量，并且其內部也呈現更加多元化的發展趨勢。

圖5 全球援助累計資金來源構成

中國作為新興援助國和投資人的重要一員，盡管在對外合作減貧中強調與傳統 “北南援助”的非競爭關系，但在減貧項目執行過程中仍然很難避免理念和行為模式差異造成的沖突。中國的“一帶一路”倡議以交通、物流、倉儲、通訊、建筑、水電等基礎設施建設為主，有助于提升發展中國家的基本生產生活和互聯互通水平，解決基礎設施存量不足和增量乏力導致的貧困問題。但這一方式被部分國家理解為 “以基礎設施換資源”的新型捆綁式援助，并對其目的和效果進行片面猜測；而中國的 “無條件援助”也被解讀為縱容減貧資源浪費、貪污和腐敗[8]。這充分說明盡管援助資金來源多樣化有助于提升資金總量，但是由于不同援助者和投資人關注的減貧目標、援助理念和使用方式存在較大差異，因此很有可能產生多而無效的 “意大利面碗效應”，成為中國對外合作減貧中需要應對的重要問題。

（三）中國對外合作開發能力尚待提升

無論從受助國政府治理能力和市場效率，還是從合作減貧資源的碎片化狀況來看，中國對外合作減貧面臨多重挑戰，因而對中國對外援助和跨國投資能力建設提出了更高的要求，然而從目前的實際狀況來看，仍然存在一定的差距。

首先，援助和投資并舉是中國與其他發展中國家共同治理貧困的主要途徑，但是由于中國新時期經濟援外制度和企業 “走出去”戰略發展歷程都較短，缺乏清晰的戰略規劃和細致的制度設計，使得兩者在國際合作開發中的功能存在交叉重疊，可能導致統籌配合缺失、權責不清等問題。其次，基礎設施建設是中國對外合作減貧的主要途徑，然而基建項目對生態環境尤其是環境承載力較低的貧困地區造成的影響較大，特別是2016年聯合國氣候變化 《巴黎協定》正式生效后，綠色減貧更受到全球重視，發展中國家中的 “氣候脆弱國”和 “小島嶼國”在經濟增長的同時也更加關注環境保護，因此中國基礎設施外援和投資項目可能面臨更多環境評估風險和國際爭議。第三，以教育培訓、醫療衛生、技術合作為依托的 “能促型”項目具有較好的減貧效應，但與發達經濟體相比，目前中國在這類援助和投資中份額仍然較小，增速也低于總體資金增長規模，中國對外合作開發的 “軟實力”有待加強。第四，中國政府和國有企業在對外合作減貧中擔當了重要角色，但是隨著合作范圍擴大及合作領域深化，僅依賴政府間雙邊合作推進國際合作減貧將面臨籌資渠道較窄、受助國政權穩定性和政府治理能力等問題的影響，而商業型援助和投資項目盡管也具有減貧作用，但往往面臨“利”“義”權衡問題，因此，如何融入并構建更加有效的多邊反貧困治理體系，同時協調公益型和商業型開發資金的關系，也成為考驗中國對外合作開發能力的重要內容。

五、有效推進中國對外合作減貧的建議

中國以 “一帶一路”倡議為基礎構建新型南南合作減貧機制，借助援助和投資雙重途，政府和市場雙重力量積極分享和推廣中國減貧經驗，以基礎設施建設為重點構建開發式合作減貧機制，為全球貧困治理貢獻中國力量。然而，中國在推進對外合作減貧的過程中依然面臨諸多挑戰，對此，未來應深化以下幾方面的工作：

首先，需要完善援助和投資相結合的多渠道合作融資模式，構建完整的對外援助和跨國投資法律體系，厘清兩者在對外合作開發中的目標和功能邊界，規劃其在不同發展中國家的定位和布局，提升中國對外合作開發的有效性。其次，平衡基礎設施減貧與其他減貧方式之間的關系，提高中國在國際合作減貧中的 “軟實力”，就目前來看，需要對已有的合作開發模式進行動態改進，在貫徹 “綠色減貧”理念的基礎上，適度減調基礎設施援助及投資增長規模，同時增加 “能促型”減貧資金和項目比重。第三，提升中國在國有、私人和國際多邊組織減貧資金使用和項目運作中的協調能力，構建 “弘義融利、開放包容”的對外合作開發體系。一方面需要妥善處理各類不同來源減貧資金的 “利”“義”關系，在擔當 “大國責任”的同時維護自身的海外利益；另一方面需要改變過去 “重雙邊、輕多邊”的減貧思維，與包括世界銀行、聯合國、各地區性開發機構在內的國際多邊組織及非政府組織對話溝通，在 “一帶一路”框架內積極協調亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行和絲路基金等新型開發機構與原有國際減貧體系的關系，發揮新組織的積極作用，構建開放包容的合作開發體系。第四，加強中國與不同發展中國家在政府治理能力和市場制度建設中的相互交流，提升合作開發的可持續性，中國援助及投資的減貧效果不僅與資金、技術、人員和物資往來的數量有關，也與受助國和東道國的政府治理有效性和市場制度完善性相關，中國應加強與發展中國家之間的反腐敗合作和執政能力交流，提升欠發達國家的政府公共管理水平，規范市場體系建設，通過制度領域的交流互鑒來推動更加持續有效的合作減貧。

[注 釋]

①按照每人每年2 300元（2010年不變價）計算，數據來自國家 統計局 《2017年國民經濟和社會發展統計公報》。