“一帶一路”建設與中國自貿區戰略協同對接的思考

陳 宏，程 健

（1.對外經濟貿易大學國際商學院，北京100029；2.中國出口信用保險公司，北京100033）

一、引 言

自2013年我國提出建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路倡議后，得到國際社會積極響應，“一帶一路”建設的進度和成果都遠遠超出預期，已經成為各方加強國際合作的重要途徑和重要的國際公共產品。自貿區建設是國家擴大對外開放的重大舉措，在黨的十八大會議上提出以自由貿易試驗區推進改革開放是我國經濟發展中的又一重大戰略政策，并于2013年開始了自貿區的試點，我國在自由貿易區深化改革、擴大開放上開始進入新階段，到目前已經形成了一批可復制和推廣的改革創新成果。2017年，中國自貿區再次擴容升級為3.0版本，第三批7家自貿試驗區正式掛牌成立。隨著海南、雄安 “自貿試驗區”身份的確定，截至目前，我國自貿試驗區基本形成了 “1+3+7+2”的新格局，我國的自貿試驗區建設橫貫東西南北、聯動各大區域，并為加快實施 “一帶一路”建設提供重要支撐服務。[1]2015年12月，國務院發布 《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，提出自由貿易區的發展應當同我國當前的 “一帶一路”頂層設計相結合，根據 “一帶一路”沿線經濟體的建設與發展推進自貿區的建設。“十三五”規劃中也強調了自貿區建設要同 “一帶一路”倡議相結合。自貿區與“一帶一路”建設都是我國新時期構建全方位對外開放新格局的重要內容，二者之間存在高度的協同性。

二、中國自貿區戰略與 “一帶一路”建設的協同性

“一帶一路”建設是中國對外開放的頂層設計，其已有進展遠遠超出預期，取得了成功開局。“一帶一路”建設由啟步階段轉向全面實施階段，互利共贏的理念已經進一步深入人心。目前，中國的自貿區建設也已經進入了3.0時代，自貿區的數量從最初的上海自貿區一家已經擴展到了11家，涵蓋的范圍已經覆蓋了東中西部，我國自貿區建設開始由單一試驗變為多點發展，制度創新的路徑和區域定位變得多樣，地方特色與地方發展更大限度的契合，自貿區的廣度和深度都有了全方位的升級。去年新成立的7家自貿區復制推廣第一、第二批自貿試驗區成功經驗效果顯著，同時，也根據自身實際情況進行改革創新，與 “一帶一路”建設有機結合，為其提供強有力的支撐。[2]

1.“一帶一路”建設和自貿區共同提升我國對外開放水平

“一帶一路”與自貿區建設是 “一體兩面，相互配套”的關系，共同構成我國新對外開放格局。“一帶一路”建設側重以基礎設施為先導，促進與沿線國家的互聯互通及加強全方位經貿合作，是經濟新常態下，我國對外開放戰略的升級版。自貿區建設以降低貿易門檻、提升貿易便利化水平加快域內經濟一體化為主要內容，在 “投資自由化、貿易市場化、金融國際化、行政管理法制化和簡潔化”等方面先行先試，營造市場化、國際化的營商環境，形成可復制、可推廣的改革經驗，提高對外開放水平。“一帶一路”要求貿易投資便利化水平不斷提高，自貿區無論過去還是未來，都是以提高貿易、投資的便利化為終極使命，所以自貿區是 “一帶一路”的最佳助攻。加強 “一帶一路”建設與自貿區之間的有機對接和戰略聯動，將全面提升我國對外開放新水平。

2.“一帶一路”建設統領自貿區的發展

“一帶一路”從最初概念的提出到目前不斷的推進過程中，定位不斷提升，已經成為我國對外開放和對外合作的管總規劃，成為探索全球經濟治理新模式、構建人類命運共同體的新平臺。自由貿易試驗區是當前我國對外開放的重要平臺和載體之一，在服務 “一帶一路”建設中發揮著重要的作用。自貿區與 “一帶一路”建設之間具有目與綱的支撐與引領關系，“一帶一路”建設統領自貿區的發展。“一帶一路”為綱，自貿區為目，綱舉而目張，共同深化對外開放的載體。習近平總書記提出要把上海建設為服務國家 “一帶一路”建設、推動市場主體走出去的橋頭堡，國家明確支持福建建設21世紀海上絲綢之路核心區，陜西、重慶、河南明確提出將自貿區發展與“一帶一路”建設相結合，將有助于 “一帶一路”建設加速落地和推進。[3]與此同時，每個自貿試驗區也都結合自身的實際情況和優勢，以 “一帶一路”建設為統領，有針對性地提出了服務于 “一帶一路”建設的試驗任務。在 “一帶一路”建設背景下，自貿區會迎來更多的機遇和發展，未來，隨著 “一帶一路”建設的深入推進，會促進國內更多的自貿區的誕生。可以說，“一帶一路”建設將進一步引領自貿試驗區的發展方向。

3.自貿區是推進 “一帶一路”建設重要節點

在 “一帶一路”建設中，需要自貿區作為基礎支撐，形成以點帶面、聯動發展開放新局面。“一帶一路”建設從國內來看，需要同不同的區域結合在一起，要和地方區域經濟發展結合在一起。隨著中國改革開放和世界合作發展步入新的歷史階段，中國各地的自由貿易區，都是 “一帶一路”國家21世紀總體發展戰略布局中的重要載體，將成為未來 “一帶一路”中國境域跨省路段的一個個重要的“橋頭堡”和接力“驛站”。同時，自貿區試驗的一些成果將來可以運用在與“一帶一路”沿線國家談判中，有利于 “一帶一路”建設的順利推進。我國現有自貿試驗區中，大多數都擔負著直接與 “一帶一路”建設進行對接的任務。其中，上海、廣東、天津和福建4個自貿區將推動 “一帶一路”建設作為重要內容，爭作 “一帶一路”建設的排頭兵，其他自貿區也都在總體方案中對 “一帶一路”做出了對接（見表 1）。[4]

表1 我國現有自由貿易試驗區的戰略定位

三、中國自貿區與 “一帶一路”建設對接現狀

自2013年自貿試驗區建設啟動以來，已經有了較為顯著的成效，取得的114項改革試點經驗已經在全國范圍內得到復制推廣。同時，先期建立的四個自貿區在對接 “一帶一路”建設上先行先試，在基礎設施互聯互通、金融開放、對外投資與貿易等多個領域積累了豐富的經驗，也取得了較為明顯的成果。2017年建立的7個自貿試驗區在更大范圍、更寬領域、更高層次上進一步豐富 “一帶一路”建設內容。[5]

1.自貿區與 “一帶一路”沿線國家貿易額的規模較大

根據海關統計數據顯示，2017年，我國與“一帶一路”沿線國家貿易總額達到7.4萬億元人民幣，占我國與全球貿易總額的26.63%，貿易總額同比增長17.8%。11個自貿區省市與 “一帶一路”沿線國家貿易額為6 045.3億美元，占我國與“一帶一路”沿線國家貿易總額的55.56%。[6]其中，廣東、浙江、上海與 “一帶一路”沿線國家貿易額分別位列全國的第一、第三和第五。自貿區建立之后采取的各種貿易便利化的措施，能夠極大的推動對外貿易的增長，第三批新增的7個自貿區聚焦 “一帶一路”，未來與 “一帶一路”沿線國家的貿易存在較大的增長空間（見表2）。

表2 部分自貿區與 “一帶一路”沿線國家貿易額 單位：億美元

2.自貿區與 “一帶一路”沿線國家聯通建設加強

鄭州、重慶、成都和武漢等自貿區所在的城市由于資源高度集中、輻射力強、區位優勢明顯，是 “一帶一路”重要物流節點城市，不斷加強與 “一帶一路”沿線國家陸路連通能力建設。其中，中歐班列是我國和 “一帶一路”沿線國家聯通的重要陸上工具。多個自貿區已經開通中歐班列，重慶、浙江、廣東、鄭州等省市的中歐班列運輸能力強，載貨量高，備受 “一帶一路”沿線國家關注。中歐（廈門）國際貨運班列實現常態化運行，開始承攬中國臺灣地區貨源，是實現“海上絲綢之路”與 “陸上絲綢之路”對接的唯一班列。根據中國鐵路總公司數據統計，截至2017年底，中歐班列已經開辟了57條運行線，國內開行城市達35個；到達歐洲12個國家34個城市，較2016年新增5個國家23個城市，累計開行數量6 000余列。其中，僅2017年開行3 637列，同比增長116%，超過過去6年的總和。[7]中歐班列快速的發展，開行質量不斷提升，貨值顯著增加，在帶動我國開放型經濟發展的同時，也極大促進了我國與沿線國家的經貿往來，已經成為國家促進互聯互通、提升經貿合作水平的重要平臺。

3.自貿區對 “一帶一路”沿線國家投資規模大、增速快

自貿區是對 “一帶一路”沿線國家投資的主體，2017年上海、廣東和福建三個自貿區占我國對 “一帶一路”沿線國家投資的72%。其中，上海對 “一帶一路”沿線國家直接投資36.8億美元，新簽對外承包工程合同額89.15億美元，同比增長66.5%，并且上海自貿試驗區服務全國的平臺效應顯現，半數以上境外投資企業來自其他省市。在參與 “一帶一路”建設的省市參與度方面，廣東居全國第一，廣東對 “一帶一路”沿線國家直接投資超過40億美元，同比增長65.3%，45%的新增 “走出去”企業選擇在 “一帶一路”沿線國家進行投資。2016年，福建對 “海上絲綢之路”沿線國家直接投資22.3億美元，同比增長61.6%。天津已啟動 “一帶一路”項目庫建設，入庫項目85個，總投資1 800億元，[8]大力開展與“一帶一路”沿線國家地區的國際產能和裝備制造合作，重點推進鋼鐵、建材、化工等產業對外投資和產能轉移。

四、中國自貿區對接 “一帶一路”建設存在的問題

我國的自貿區建設還處在剛剛起步的階段，而 “一帶一路”建設之路也并非一帆風順。自貿區在對接 “一帶一路”建設的過程中，仍然存在著很多的問題。

1.各個自貿區之間缺乏有效的統籌協調機制

“一帶一路”建設涉及到制度、經貿、文化、交通等眾多的領域，僅僅依靠單個或幾個部門，是很難推動自貿區與 “一帶一路”建設的互聯互通。與此同時，不同的自貿區之間在經濟發展狀況、資源稟賦等方面存在較大的差異，由于行政區劃的分割，資源在區域之間的配置以及整合的難度較大。各個省區都以 “一帶一路”為 “綱”，以省內自貿區為 “目”，根據自身的實際情況和立場來制定參與 “一帶一路”建設的發展戰略。但是，各個自貿區之間卻沒有形成較為良好的溝通合作機制，忽視了同其他自貿試驗區以及周邊地區的依存關系，缺乏必要的合作交流。[9]各自貿區在發展的過程中都會比較注重自身的發展和建設，有可能會導致自貿區建設對象和定位的交叉重疊，造成重復建設以及資源浪費的現象，從而弱化自貿區的經濟帶動效應。

2.自貿區對接 “一帶一路”物流體系不完善

一是自貿區的物流企業仍沒有擺脫多、小、散、亂的格局，并缺乏競爭力強、國際市場份額大的大型物流集團。同國外的發達國家相比，我國的物流服務能力不高，尤其是高端物流服務、物流金融、新型物流業態等領域較為薄弱，無法完全支撐我國參與 “一帶一路”物流體系建設。二是中歐班列仍舊處于發展的初期階段，還存在許多的問題，例如，班列物流成本依然偏高；線路過于集中，重復問題嚴重，國內各地開往歐洲主要區域或同一目的地的班列線路重復，既造成往返空載率居高不下，資源浪費，提高物流成本，也導致對外談判鐵路運價難度增加，不利于行業健康發展，影響我國國際形象；中歐班列途經國家較多，通關需要多國協調，浪費在檢疫和通關等方面的時間不同程度存在。這一系列的問題都迫切需要加以規范和不斷的改進。三是中歐班列綜合服務水平有待提升。目前，中歐班列的營銷平臺還處于獨立攬貨的狀態，無序競爭時有發生，難以降低規模成本和運費。個別地方政府為了維護班列的運營，不惜大量補貼運費，吸引貨源。所以在價格上，多個班列競相壓價，幾乎不計成本，比拼價格，從而造成了嚴重的內耗，不利于中歐班列的長期健康運行。

3.部分 “一帶一路”沿線國家通關手續繁瑣、效率低下

當前，一些 “一帶一路”沿線國家基礎設施互聯互通建設還比較滯后，運輸周轉的環節較多，過境貨物海關通關不便、通關手續較為繁瑣導致通關效率低，信息化程度低、多式聯運和分撥都存在很多困難，貨物倉儲、轉運不順暢，這些都制約了 “一帶一路”物流通暢和效率提升。國際公約的沖突、中蒙俄海關與過境運輸的制約以及國際環境的影響加大了中蒙俄經濟走廊通關便利化的難度。

4.金融業服務能力不足

目前，與 “一帶一路”沿線國家的合作涉及眾多的領域和項目，推動 “一帶一路”建設的深入推進，離不開金融服務業的支持。但是，目前我國金融服務的能力還有待提升。首先，“一帶一路”建設的融資需求較多，尤其是基礎設施建設的項目，具有投資規模大、周期長、項目整體風險偏高等特點，但是項目的整體盈利能力并不強，導致基礎設施建設所需資金嚴重不足。據亞洲開發銀行最新報告顯示，2016年至2030年，僅亞洲地區發展中經濟體的基礎設施資金需求每年就高達1.7萬億美元左右，而每年在基礎設施領域的實際投資額約為8 800萬美元，約為投資需求的一半。[10]另外，自從我國提出 “一帶一路”倡議以來，部分國家對我國期望進一步提升，對我國信貸資金在利率、期限等方面的要價過高，導致項目收益無法與風險相匹配，商業性金融機構進入意愿不足。最后，“一帶一路”區域跨度大，涉及60多個國家和地區，同時區域內幣種不統一。由于沿線國家貨幣在國際貨幣體系中的地位不高，交易中仍主要使用美元、歐元等第三方貨幣進行計價和結算，人民幣在區內份額較少。如果第三方貨幣流動性出現問題，將嚴重影響區內正常經貿往來。

五、自貿區戰略與 “一帶一路”建設協同對接的政策建議

“一帶一路”建設正在有序、深入的推進，而中國自貿區建設已經步入了3.0時代，未來要加強自貿區與 “一帶一路”建設的深度融合，提升我國對外開放水平和促進 “一帶一路”沿線國家經濟發展。

1.對自貿區參與 “一帶一路”建設進行統籌協調，加快自貿區融入 “一帶一路”建設

要盡快把我國各地自貿區建設納入到國家“一帶一路”的建設規劃中，才能推動我國各地的自貿區，突破自身“劃地為牢、封關作業”的“圍城”局限，變單邊自貿方式為雙邊或多邊自貿方式，通過 “一帶一路”物流、人流、資金流的帶動，大大盤活原有的 “自貿存量資源”。首先，建立自貿區參與 “一帶一路”建設協調平臺，自貿區與 “一帶一路”建設的對接涉及到眾多的領域，單一或者幾個部門是沒有能力有效地推動二者之間的對接，因此，需要從國家層面進行有效的統籌安排、合理規劃與安排，通過建立協調平臺，避免各個自貿區在發展過程中出現功能定位、發展路徑雷同的問題，最大限度地發揮政策合力的作用，促進自貿區更好的服務 “一帶一路”建設。其次，自貿區的政策在推廣的過程中有可能會受到地方保護主義的阻礙，因此要正確處理好中央與地方之間的關系，確保自貿區的政策和有益的經驗能夠在其他地方順利的進行推廣和實施，從而充分地發揮出自貿區在促進經貿合作以及制度創新方面的功能和作用。

2.完善自貿區對接 “一帶一路”物流體系建設

一是借助自貿區平臺發展國際物流業務，鼓勵遠洋物流企業進行合并或者重組，增強市場集中度，形成一批具有較強國際競爭力的大型物流集團。二是鼓勵中歐班列有序競爭，營造公平開放、競爭有序的市場環境。開展多種形式的合資合作經營，建立信息互通平臺，促進價格、貨物集疏等協作。同時，規范地方政府補貼行為，各自貿區政府應根據 《中歐班列發展規劃（2016-2020年）》合理控制補貼力度和時效。三是加強自貿區與 “一帶一路”沿線國家國際班列和跨境物流的協調與管理。合理規劃中歐班列干支線網絡，由點到線，由線成網，使中歐班列成為內陸省份開放的重要平臺。嚴把中歐班列服務質量，加強對中歐班列引導，進行統籌的協調與安排，對各種資源進行有效的整合，進一步加強中歐班列的市場化與國際化水平。

3.提升自貿區與 “一帶一路”沿線國家貿易便利化合作水平

加強與沿線國家的合作，不斷降低貿易與投資的各種壁壘，提升各國通關工作的管理水平，構建區域內和各國良好的營商環境，不斷地激發自貿區與各國合作的潛力。支持自貿試驗區與 “一帶一路”沿線國家和地區在海關管理、商品檢驗檢疫、簽證頒發、資格互認以及邊境貿易管理等領域的制度性合作，提高貿易便利化水平。積極探尋與 “一帶一路”沿線各國海關、檢驗檢疫、標準認證部門和機構之間的通關合作機制，形成一次報關、一次查驗、一次放行的 “一卡通”通關模式，節約企業通關時間，降低通關成本。

4.以自貿區為依托，加強跨域金融合作

自貿區金融創新的核心是資本項目可兌換、人民幣跨境使用、跨境投融資便利以及金融服務業開放，自貿區可以先行先試，建立國際化、市場化、法治化的金融服務體系。創新 “一帶一路”投融資服務，以自貿區為依托，整合 “一帶一路”相關國家金融資源，以外匯儲備資金、產業基金、對外援助資金為杠桿，撬動全球資金參與 “一帶一路”建設，推進我國與沿線國家的資本互聯互通。通過金融創新帶動自貿區的企業對 “一帶一路”沿線國家和地區進行直接投資，通過參與重大項目，為重大項目提供融資租賃等便利化金融服務，打通 “一帶一路”沿線地區和國家的貿易通道，進一步延伸自貿區的輻射功能，最終服務于 “一帶一路”建設。