我國臺灣地區高等教育普及化現階段面臨的困境、對策及啟示

鄭雅倩

[摘 要]?現階段，我國臺灣地區高等教育普及化面臨著少子女化、教育發展路徑有偏差、教育經費投入減少等困境。為突破困境，臺灣頒布“高等教育深耕計劃”，指出高等教育未來的發展方向為：以學生學習成效為導向，提高學生的綜合能力;拓寬高等教育受眾面，提升高等教育的公共性;發揮高校智庫作用，加強高等教育與社會的互動;引導大學自我定位，凸顯高等教育的多元特色。該政策的基本特征為：以效率優先，兼顧公平為價值取向;以落實辦學自主權，引導大學特色發展為戰略路徑;以促進高校關注社會，深化高等教育社會功能為重要任務;以建立公平嚴格的申請及考核機制為政策保障。我國大陸高等教育在未來的發展中可以借鑒臺灣地區高等教育普及化的相關經驗。

[關鍵詞]臺灣地區;高等教育;普及化階段;困境;對策

[中圖分類號]?G640?[文獻標識碼] A?[文章編號]1005-5843（2019）12-0144-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.12.026

提高教育質量是高等教育發展的動力。在高等教育普及化時代，以規模擴大為手段的外延式發展終將被以質量提升為核心的內涵式發展所取代。通過高等教育培養一流人才是各國（地區）提高國際競爭力的重要舉措。自21世紀初期進入高等教育普及化階段以來，我國臺灣地區為保障高等教育質量，先后頒布了“獎勵大學教學卓越計劃”“邁向頂尖大學計劃”等政策。但是，現階段我國臺灣地區高等教育的發展仍面臨著不少困境。我國臺灣地區“教育部”于2017年頒布了“高等教育深耕計劃”，破解高等教育發展困境，促進高等教育永續發展。本文明晰了我國臺灣地區高等教育普及化階段的發展困境，探討其應對策略，以期為大陸高等教育普及化階段的發展提供借鑒。

一、我國臺灣地區高等教育普及化現階段面臨的困境

（一）社會少子女化問題引發高校生存危機

人口規模的縮減影響到社會的各個方面，包括高等教育。近幾年來，我國臺灣地區少子女化現象日漸突出，高等教育生源的數量逐漸減少。據統計，我國臺灣地區高等教育學生的數量在2007年為1 326 029人，gcfj2017年為1 273 894人。10年間，其高等教育的學生數量減少了52 135人[1]。而且，我國臺灣地區生源數量銳減的現象仍將持續。如圖1所示，我國臺灣地區“教育部”根據各校招生錄取分數及錄取率對未來高等教育一年級新生數進行預估，認為在很長一段時間內，我國臺灣地區高等教育學生入學的數量將持續下降。從高校數量來看，我國臺灣在20世紀90年代實行“廣設高中、大學”的理念，其高等教育院校從1995年的134所增至2005年的162所，增長率約為20%[2]，高等教育規模急速擴大，后期雖因“研究型大學整合計劃”的實施促使高等院校擴增速度放緩，但我國臺灣地區高校數量基本維持在160所左右。在高等教育生源數量遞減的背景下，不少高校由于資源閑置而出現整合甚至是退場的現象，“臺灣高等教育因少子化導致的學校規模減小，將妨礙學校的長久經營和質量保證”[3]。因此，我國臺灣地區高等教育普及化的后續發展必須重視少子女化的社會現象，提出有效的解決方案，解決發展的困境。

（二）教育發展路徑偏差帶來高校信譽危機

無論是受高等教育自身使命的驅使，還是應外部的發展要求，高等教育應始終以促進國家和地方經濟的發展為其重要任務。我國臺灣地區高等教育普及化發展推動高校為社會提供更多的求學機會，這對于提高人口素質、緩解就業壓力起到一定的作用，在短期內促進了社會、經濟、政治和文化的發展;在推動普及化高等教育過程中，大學競爭性經費項目固定指標過多，導致其為爭取經費補助而形成高校同質化發展;高校對社會企業和就業市場的發展趨勢掌握不足，導致高校課程設計與社會就業需求之間產生偏差，創新人才培育能力較弱;高校重學術發展而降低對學生綜合能力的培養，導致大學畢業生“畢業即失業”等問題[4]。如表1所示，就我國臺灣地區各層級教育比較而言，人們受教育程度越高反而失業率越高，高學歷人才難以獲得良好的就業保證。從國際情況比較來看，臺灣高層級人才的失業率也相對高。綜上所述，臺灣高等教育普及化發展路徑與以開放教育為基本理念的普及化高等教育產生了偏差[5]，而高等教育與經濟社會互動的不足也將使“教育改變人生”的愿景難以實現。

（三）經費投入的減少阻礙高等教育普及化的推進

有學者指出，在技術與治理水平一定的情況下，公立高等學校的質量提升主要取決于資金的投入[6]，私立高等學校更是如此。一般而言，高校資金來源主要有政府投入、學雜費及社會捐贈等，以政府投入為主。我國臺灣地區由于經濟發展不佳引起財政緊縮， 2015年高等教育經費占政策經費支出的4.26%，2016年下降至4.17%。在對公立高校生均教育經費統計后發現， 2013年至2016年高等教育生均經費漲幅均低于其他教育層級[7]。另外，由于政府對高等教育經費投入的減少，大學直接或間接通過提高學雜費補足財政缺口，而該舉措 將阻礙高等教育普及化的可持續發展。據研究推算，臺灣公立大學學生平均每年花費269 501元新臺幣。私立大學學生的生均消費為338 523元新臺幣[8]。然而，根據我國臺灣地區“行政院”主計總處公布的薪資統計，臺灣工業與服務就業者的平均年薪約為56萬元新臺幣[9]，可以得知，若是單親家庭中有一名子女就讀大學，其就讀費用將占家庭收入的一半，接受高等教育所帶來的巨大經濟壓力將成為阻礙臺灣高等教育普及化的一大原因。高等教育承擔著提高勞動力素質的使命。因此，推動并深化高等教育普及化是永恒的話題。在經濟發展形勢不佳的情況下，確保政府經費的投入以穩定高等教育發展，降低學生的求學壓力，以及保證學生獲得應有的教育機會等，成為未來臺灣地區高等教育發展面臨的艱巨任務。

二、我國臺灣地區普及化高等教育現階段之應對政策

為解決高等教育普及化現階段出現的困境，2017年臺灣地區 “教育部”結合“追求大學學術卓越計劃”“推動研究型大學計劃”“獎勵大學教學卓越計劃”等相關政策的優點，頒布了《高等教育深耕計劃》，并提出了具體的行動方案。

（一）以學生學習成效為導向，提高學生綜合能力

高等教育普及化過程中極易出現過度重視學校宏觀發展而忽視教育之本質的現象。高等教育的發展應回歸教學，讓學生成為教育的主體，培養學生的綜合能力。第一，以學習成效為導向進行教學創新。我國臺灣高等教育的“高等教育深耕計劃”將“教學創新”列為重點，提出要以學生為主體進行教學翻轉，培養學生獨立思考和動手實踐能力;提倡以“解決問題”為主的學習模式，讓學生通過自主探究和合作來解決問題，培養學生的團隊協作精神和刻苦鉆研的品質;鼓勵師生互動的教學方式，引導學生主動而積極地學習科學知識，培養學生的“自我學習，終身學習”的意識。同時，各高校針對社會發展趨勢和產業需求進行教學方法的創新，配合臺灣核心的產業政策開發課程或建立實驗室，全方位保障學生的學習成效。第二，以投入經費和設置考核指標來提高高校對教學的關注。在“高等教育深耕計劃”的實施過程中，我國臺灣地區“教育部”根據學校的學生數及教師數確定各大學總經費額度的20%，且以各校學生數與教師數的70%及30%比例核算。除此之外，各高校需要將所獲得總經費的50%投入到學生及教學領域[10]，深化以學生學習成效為主體，關注學生綜合能力發展的目標，把提升學生學習成效、改善教學質量、提高學生學習自由度及專業主修彈性、培養學生創新創意能力等作為高校考核指標[11]。

（二）拓寬高等教育受眾面，提升高等教育公共性

高等教育普及化應該為所有學生提供平等的受教育機會，特別是對弱勢學生給予關注。臺灣地區“高等教育深耕計劃”推動建立全面開放的高等教育體系，重視各年齡段、各階層民眾的教育需求，設置多種保障措施，為學生提供公平、優質的高等教育體系。第一，重視成人的受教育需求，探索優質的終身教育模式。為解決“少子女化社會問題”帶來的生源不足，積極探索未來的臺灣地區高等教育應拓展非傳統生源，探索優質的終身教育模式。“高等教育深耕計劃”提出：推動個人申請入學及特殊選才相結合的方式，提供多元的入學管道，重視成人重返校園的學習需要，建立隨進隨出的彈性教育體制，發展并暢通終身教育渠道。第二，扶助弱勢群體，促進社會流動。“高等教育深耕計劃”建立“深耕弱勢協助機制”，一方面，以增加對公立高校經費投入的方式，提高弱勢群體進入公立大學的就讀比例，為弱勢群體提供向上流動的機會;另一方面，我國臺灣“教育部”引導學校建立外部募集基金，通過建立政府、企業（含民間福利社團）、學校的三角協助鏈，為弱勢群體提供其所需的資源和經費，拓展多元籌融資渠道以確保經費充足;除此之外，建立弱勢學生輔導機制，要求各高校先行了解弱勢學生的需求，從生活、學習、求職等方面為弱勢學生提供有針對性的幫助。與此同時，“高等教育深耕計劃”以審查和補助機制引領高校對弱勢群體的關注。我國臺灣“教育部”以增加公立大學招收弱勢學生人數、強化學校輔導機制及建立外部募集基金作為項目審查要素。在資金補助方面，根據弱勢群體招生比例給予學校基本的補助經費;針對學校建立的外部募集基金成效，給予1∶1的等比例補助[12]。可見，深耕弱勢協助機制不僅重視弱勢學生的受教育權，而且采用學習輔導等措施協助提升弱勢學生的競爭力，強化教育促進社會階層流動之功能。

（三）發揮高校智庫作用，加強高等教育與社會的互動

在高等教育普及化階段，高等教育應該發揮更重要的社會功能。“高等教育深耕計劃”重視并發揮大學智庫角色[13]，促進臺灣地區建立多層次、多等級、多類型的研究中心，構建了龐大的社會研究網絡。第一，在促進臺灣整體發展方面，提出“特色領域研究中心”。此類中心發展重點以臺灣戰略前瞻研究為主，要求其研究成果對臺灣社會有重要價值，或對其產業發展有顯著貢獻，各大學可以根據優勢領域成立跨校型研究中心，通過優勢累積效應促進科研發展。目前，我國臺灣“教育部”以“具體顯著對社會或產業重大影響之表現（如衍生企業）”“研究中心與國內外企業合作表現（如爭取企業自主、技術轉移及相關衍生收入）”等指標對各高校進行審查，篩選了“新藥開發研究中心”“健康老化研究中心”等65個研究中心[14]。在經費投入上，臺灣地區“教育部”與“科技部”首次攜手合作，擴大經費補助，共同支持研究中心的發展。其中，臺灣地區“教育部”對每個中心補助2000至5000萬新臺幣，而獲得臺灣地區“科技部”相關計劃支持的研究中心，共可獲得經費1.2億元新臺幣[15]。為確保經費的合理使用，臺灣地區“教育部”定期考察研究中心的執行成效，依每年審核情況確定下一年度的補助額度，以期真正發揮高等教育智庫的作用。第二，在促進各區域發展方面，該計劃提出“大學社會責任實踐計劃”，引導大學對區域產業、教育、生態保育或城鄉等問題進行研究和實踐，發揮大學價值。目前，經過各領域專家、產業界及區域發展代表、臺灣政府部門代表的嚴格審查，已通過如“大學PLUS：邁向食鄉居城的社會新責任平臺”“深耕偏鄉弱勢教育”等220個計劃，整體通過率40%[16]。

（四）引導大學自我定位，凸顯高等教育多元特色

在高等教育普及化階段，應建立滿足更多人需求的教育體系，豐富多種類型優質高等教育的供給。目前，臺灣高等教育面臨的多重發展困境，其核心問題是高等教育的同質化發展。因此，“高等教育深耕計劃”既堅定發展傳統優勢學校，又引導大學自我定位，突出高校特色，進而建立多元高的等教育體系。第一，將有限的公共資源投入一流研究型高校，以激勵高校在原有基礎上追求卓越，保持優勢。“高等教育深耕計劃”提出建設“全球鏈接全校型”高校，實行集中資源、重點投入的方針，擇優補助臺灣一流高校發展學術研究，以期在全球高等教育競爭平臺上為臺灣地區建立國際學術聲望和地位。目前，已有清華大學、臺灣大學、成功大學和交通大學4所高校入選，臺灣地區“教育部”給入選的高校預算經費為40億新臺幣，占“高等教育深耕計劃”總預算的31.8%[17]。第二，松綁考核指標，協助大學落實自主創新發展，以凸顯高校特色，建立多元的高等教育體系。臺灣“高等教育宏觀規劃委員會”于2002年提出，以政策引導高等教育普及化的分類，促進高等教育的多元定位、多元特色。但是，在政策實施的過程中，由于考核指標過多過細，出現了大學同質化問題。因此，“高等教育深耕計劃”提出了自訂校際考核指標和簡化固定量化指標等措施，以期在一定程度上消解大學同質化現象。一方面，自訂校際考核指標是改善大學同質化發展的重要舉措。“高等教育深耕計劃”在考核內容上分為“共同性績效指標”和“學校自訂績效指標”兩部分。其中，“學校自訂績效指標”是由各學校依據學校定位、學校性質及發展基礎自行確定的發展方向及績效指標。另一方面，簡化固定量化指標，注重質性指標以引導學校自我定位。在指標考核數量及性質上，“高等教育深耕計劃”認為考核指標只是一種工具，深耕計劃目的在于使學生受惠，凸顯學校特色，于是提出簡化各校的固定量化考核指標，在相關目標的績效考核上設置“質性指標”，以避免量化考核所帶來的僵化。比如“落實教學創新及提升教學品質”目標中“建置校務研究系統并據此精進校務教學品質”的指標，提出學校以文字說明前一學期校務研究系統建置情形，說明校務研究報告對于提升校務經營、教學品質的成效，同時提供相關的證據以確保考核效果[18]。

三、臺灣地區普及化高等教育應對政策的基本特征及啟示

（一）價值取向：效率優先，兼顧公平

通過重點資助傳統優勢大學或學科帶動高等教育發展，是我國臺灣地區高等教育普及化階段的重要戰略思想，體現了“效率優先，兼顧公平”的價值取向。“高等教育深耕計劃”在實施時，一方面重點資助具有雄厚研究基礎和良好發展前景的高校及研究中心，發揮優勢累積效應，增強高等教育國際競爭力，提升臺灣地區高等教育的國際聲譽，進而帶動高等教育的整體發展。另一方面，在追求效率的同時也兼顧公平，臺灣地區“教育部”鼓勵建立跨校研究中心，并且鼓勵各高校之間進行交流和合作，共同發展。除此之外，追求高等教育的公平還體現在以學生學習成效為導向的教學模式及完善的全民教育體系。可見，在高等教育普及化階段，臺灣高等教育以兼顧效率與公平作為其基本價值取向。但是，在實施過程中常出現一味追求效率而忽視公平的現象[19]。研究型大學擁有較多資源，而其他類型高校被投入的資源相對不足，發展受到制約。總體而言，在構建優質的全民教育體系上仍需不斷努力。毋庸置疑，在資源有限的情況下，絕對的公平是不存在的，但卻可以通過補償弱勢學校、加強校際交流、重視教學等方式實現相對公平。首先，在推動部分高校追求世界一流的同時，要注重對弱勢學科或弱勢學校的補償機制建設，加強校際之間的交流與協作，建立多類型項目經費支持渠道，促進高等教育共同發展;其次，教學是大學教育中的重要環節，要重視人才培養質量和教學工作在學校考核指標中的比重，使學生能夠在大學學習過程中真正提高能力，滿足學生的需求;再次，完善相關的升學制度、學業輔導制度，提高弱勢學生和非傳統學生的求學成功率，擴大高等教育受眾面，深化教育公平。

（二）戰略路徑：落實辦學自主權，引導大學特色發展

落實辦學自主權，引導高校明確優勢，推動高校特色發展是我國臺灣地區高等教育普及化階段的戰略路徑。“高等教育深耕計劃”在實施過程中，無論是對資助院校的選擇、特色領域研究中心的遴選還是在考核指標的設置中均突出對“學校自訂考核指標”的重視，體現了臺灣高校辦學自主權的下放。我國大陸高校雖在法律上享有較大的辦學自主權，但長期以來，由于政策科研化導向及各類硬性考核指標的設置，導致高校自主權虛化，高校特色發展受到遏制。高校特色發展是決定高校辦學水平的關鍵要素，高校無特色將難以推動高等教育整體水平的提高[20]。基于此，我國大陸在未來高等教育發展中可以借鑒臺灣地區的經驗，落實高校辦學自主權，開放“校際考核指標”，建立多元化評估標準，根據特色發展成效提供不同的資助力，促進高校明晰自身優勢，結合自身特色尋求發展。

（三）重要任務：促進高校關注社會，深化高等教育的社會功能

在臺灣地區高等教育普及化階段，高等教育不僅要以研究學術和培育人才為任務，更需要突出其提升文化、服務社會、促進社會發展的功能。“高等教育深耕計劃”提出以“善盡社會責任”作為高等教育發展的重要目標之一，在政策實施過程中，既有通過設置實踐課程加強學校與社會聯系，設立以關注社會發展為主要職能的研究中心，也提出促進大學與區域互動的子計劃。除此之外，對深化高等教育社會價值的學校或研究中心給予重點投資，以保障其“善盡社會責任”目標的實現。可以說，“高等教育深耕計劃”采取一系列措施全方位地增強高等教育與社會的互動。我國大陸高等教育的發展與社會的聯系已越來越緊密，但高校封閉辦學的問題依然十分突出，限制了高等教育發揮其更大的社會作用。在高等教育普及化階段，我國大陸高校應改變封閉的辦學模式，促進高等教育與社會的良好互動。在課程和教學方面，針對社會發展趨勢及產業需求對教學方法進行創新，配合政府核心產業政策開發相關課程或建立實驗室，加強學生與社會和產業的接軌;在研究中心建設方面，要加強高等教育的智庫建設，解決社會發展戰略和區域發展問題，推動高等教育發揮重要的咨詢和指導作用，加強其與社會的緊密聯系。

（四）效果保障：建立公平嚴格的項目申請及考核機制

申請和考核機制公正嚴格、公開透明，有利于保障高校發展活力和競爭動力。臺灣地區“高等教育深耕計劃”在實施過程中有以下特征：第一，明確標準。“高等教育深耕計劃”在審查標準中強調以“落實教學創新”“發展學校特色”“提升高教公共性”“落實社會責任”和“提升國際競爭力”為審查重點，在每個審查重點中又劃分若干個審查要點，細化的審查標準在最大程度上避免執行的偏差。第二，公正嚴格。一方面，各校根據自身發展規劃提交計劃書，在評選中不涉及院校現階段的發展狀況，而注重審查各高校對其未來發展設想的科學性、合理性和前景性，避免遮蔽傳統弱勢學校的特色學科。另一方面，采用不定期考核、年度考核、書面考核和實地考核等多種考核方式。臺灣地區“教育部”根據各高校提交的計劃書在不同階段采取不同的方式對其進行考察，并根據具體的考核結果確定后續的經費資助額度，以監督高校發展的進度和質量。第三，公開透明。建立“深耕績效管考平臺網站”，各高校定期提交發展近況，且每次考核結果均向社會公布;建立公平嚴格的申請和考核機制，消解政策在推行中的偏差，提升政策的有效性。我國大陸高等教育普及化前期未能建立起嚴格、公正、科學的申請機制及淘汰機制，由此帶來了高等教育資源冗余、高校發展積極性與動力不足等問題，嚴重制約了大陸高等教育未來的發展[21]。目前，隨著“雙一流”政策的推行，我國大陸高校建立了績效考核評估和淘汰機制，雖執行效果有待檢驗，但其釋放出了加強各類型高校競爭的信號。高等教育普及化階段，我國大陸在實施各項資助政策時應建立明確的申請考核指標，充分保障高校之間的公平競爭;加強對高校發展前景性的考察，鼓勵高校特色發展，避免傳統優勢學校或學科形成馬太效應;借鑒我國臺灣地區實施的動態調整機制，根據科學、可靠的考核評估結果調整相關資助范圍，推動競爭、淘汰機制的有效運行;建立嚴格的審核和監督機制，加強政策實施的過程管理，保障政策的實施效果。

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（責任編輯：付英華）