對桃花江森林公園生態旅游項目PPP融資的思考

石藍江，姚 悅，喬玉洋

（南京林業大學經濟管理學院，南京210037）

1 引言

PPP融資模式是指政府吸引社會資本合作，來就共同目標達成協議，在降低風險的情況下實現利益共享的方式[1]。PPP 模式不僅可以通過調動社會資本減輕政府融資壓力，還能引進先進技術，提高項目運作效率。桃花江國家森林公園生態旅游項目是湖南省唯一入選的林業領域第一批PPP試點項目[2]。由于林業領域本身的融資困難[3-4]，為了起到示范性作用從而在將來引入更多的PPP 項目，林業主管部門在桃花江國家森林公園項目的建設中，將會緊密對接財政、發改、金融機構，對項目的前期費用進行補助[5]。在這樣的背景下，項目在2017 年的兩次招標均以失敗告終。這個中原因發人深思，對其進行分析思考具有重要的實踐意義。

2 項目概況

桃花江國家森林公園建于湖南省益陽市桃江縣，地處長沙至張家界之間。桃花江森林公園生態旅游PPP項目包括桃花江國家森林公園及其周邊地區的開發、建設和經營。項目規劃總面積175.8 km2，涉及3個國有林場和3個部分村域集體林區。項目預計增加66.67 hm2用地，總投資14.7 億元，依托自然風貌與森林氧吧特色，致力于將整個園區打造成旅游、度假、休閑的綜合體。餐飲住宿配套設施的完善也將增加外地客流量和消費，還能推廣桃江縣特色文化，吸引資金及產業流入。

項目合作期25年，基礎設施建設期3年時間，采用BOT 模式，政府與社會資本雙方出資額占比為1∶9，資本金占其中的30%，融資成本會根據銀行同期基準利率向上浮動30%。ROI 按7% 的比率，采用使用者付費以及不超過65% 的政府缺口補助兩者相結合的回報方式。

項目于2017 年進行了兩次招標，均因社會資本參與者較少、參與熱情低而以失敗告終。直至2018年4月30日，社會資本采購步驟才宣告完成，中標方為江西省建工集團有限公司、中城投集團第八工程局有限公司和北京華錄樂動旅游有限公司聯合體。目前，合同的談判已達成，相關的前期工作也已經準備完畢。由于中央對PPP 項目庫的清理，2018 年4 月該項目暫停實施，2019 年將重新啟動。

3 項目招標困境的原因分析

3.1 項目知名度較低

湖南省擁有豐富的森林旅游資源，截至2016年3 月，全省國家森林公園已達29 個。而桃花江國家森林公園2008 年才批準設立，起步時間相對較晚；更為關鍵的是，由于益陽市與張家界市距離較近，因此張家界森林公園與天門山森林公園都屬于其周邊地區相似區位和等級的森林公園。而這兩者由于知名度高，更加吸引外地游客。數據表明，相比較市場上較多且較為強勢的同類產品，桃花江國家森林公園生態旅游項目面臨較大的市場競爭壓力，未來短期收益不容樂觀。此外，作為湖南省首個森林公園生態旅游方面的林業PPP融資項目，缺乏可供借鑒的實踐經驗和項目案例，使得該項目操作實施的不確定因素較多。因此，不少外地企業基于對該地森林資源、地形環境等客觀要素的主觀熟悉不足，以及對PPP 項目在林業領域運行案例的實踐經驗匱乏，往往會慎重考慮，不敢貿然出手。此類原因也普遍反映在全國其他林業項目上。相反，一些本地企業由于地理優勢往往會對當地林業項目壟斷，不利于在更大范圍廣泛引入競爭資金和機制。

3.2 行業風險較大、預期收益不定

由于桃花江森林公園地處丘陵地區，夏秋多旱，暑熱期長，加上林內可燃物的不斷累積，森林火災發生的可能性加大。同時，森林中蟲害種類繁多，成因復雜難以辨認，然而其發生與發展速度迅猛，也加大了除害的難度。此外，桃花江森林公園易受極端天氣的影響，發生旱澇災害等的情況時有發生。這些風險直接影響了桃花江森林公園生態旅游PPP 項目的預期收益。林業項目諸如此類的不確定因素，都增大了項目投資預期收益不確定的風險，讓社會資本望而卻步，PPP融資在林業項目上舉步維艱。

3.3 資格預設不合理、準入條件偏高

分析桃花江森林公園生態旅游PPP 項目前兩次預審文件對社會資本的要求，第一次預審報告中，申請人所具備凈資產的最低限額是人民幣8億元，同時還應具有5 億元以上的自有資金或10 億元以上銀行資信證明，顯然條件門檻過高；第二次預審公告對投融資能力要求有所降低，凈資產標準降為6億元，同時只需擁有自有資金2億元以上或8 億元以上的銀行資信證明，門檻依然不低。實踐表明，準入條件的過高，使得相當多的企業尤其是一些投資意愿強烈的民營企業以及中小企業很難達到要求，從而失去了參與競爭的機會。

3.4 法律制度不完善、投資者權益難以保障

一方面，PPP模式在廣泛鋪攤、加速推進，另一方面則是國家層面的權威立法還未出臺，而僅有的一些部門規章制度之間存在矛盾分歧，客觀上阻礙了PPP項目的良性發展。此外，PPP項目合作期可能長達十幾年甚至幾十年，過長的合作年限中若有森林資源新型保護政策出臺，難免會阻礙項目發展，同時長期合同中一些漏洞也更容易漸漸暴露出來，因此合同約定不清導致法律糾紛的可能性也將大大提高。項目合作實踐中，也有可能發生因地方政府換屆導致一些約定不被下屆負責人認可的情況，這對于期限相對較長的林業PPP項目而言，在社會資本方已投入相當比例的資金情況下，其權利將難以得到法治化保障。

3.5 PPP全國清庫、項目前景存疑

隨著PPP 入庫項目在2016 年后的大幅增加，一些新的問題也隨之發生，一些地方政府僅把PPP當成變相融資工具，做出濫用PPP 模式向社會資本承諾收益回報等行為。自2017 年財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP） 綜合信息平臺項目庫管理的通知》 起，國家開始清除大量不符合規定的PPP項目。據財政部PPP中心數據顯示，截至2018 年4 月，各地累計清理退出項目庫的項目多達1 695 個、涉及投資額1.8 萬億元。此后，財政部又發布了一系列文件，對金融服務企業參與PPP 項目做出了嚴格的規定與限制。這些都使部分企業不看好PPP項目特別是林業PPP項目的發展。

4 對策建議

4.1 利用媒體宣傳，借鑒成功案例

首先，要擴大宣傳，增加項目社會關注度。建議廣泛借助報紙、廣播、電視特別是新媒體的力量，宣傳策劃一些專題活動或者娛樂活動，全面提升桃花江深林公園生態旅游等林業項目對社會的宣傳力、知名度和影響力。其次，要充分論證，面向專家借智借力。建議有組織地邀請PPP項目專家學者，深入研究論證座談相關項目，科學制定實施方案，進一步營造項目實施推進的社會氛圍，以此吸引社會資本對相關項目的投資熱情。再次，要學習借鑒，充分復制推廣外地已經成熟的實踐案例。考慮到項目在本省的案例獨一性，應當有針對地赴外地學習考察林業向PPP 融資的成功經驗，有效避免再走彎路。

4.2 加強管理，規范行業

要切實加強森林火災防范建設，完善森林防火預警機制和快速有效處置體系，注重森林消防設施投入和隊伍實訓演練，有計劃地新建生物隔離帶增強林火阻隔。要切實加強森林蟲害防治，科學利用害蟲繁殖特點使用生物防治的方法進行調節，實施易患病樹種與不易患病樹種適當混種，來防止病害大面積傳染，平時加強對林木的種植栽培工作， 通過剪除病枝后焚燒掩埋等措施降低傳染源傳播。要切實加強對自然災害與極端天氣的防范應對，努力把難以避免的災害風險降至最低，最大化維護和保障林業項目的預期收益。

4.3 降低“門檻”，優化政策

在林業項目PPP 融資培育階段，要適當降低放寬競標主體資格條件，積極引導促進更多企業有條件、有資格且愿意參與項目競標。地方政府應該根據實際情況合理制定門檻，做好預算，不可盲目以央企、國資企業作為目標對象。綜合考慮民營企業具有機制活、效率高等優勢和落實中央精神、支持民營企業發展的實際需要，在PPP項目采購時應可以給予民營企業適當優惠政策，創造相對公平的市場環境。對業績的相關要求也應適當做出調整。鑒于以聯合體形式參與項目投標更容易達到項目要求，也可以增強競標實力、共擔項目風險，在PPP 項目社會資本采購中，聯合體競標應該成為一種常態。但需要注意的是，聯合體內部之間仍需要對具體權利義務合理分配并建立利益回報機制，以減少爭議產生，促進項目平穩實施。

4.4 深化認識、完善監管

一方面，要引導各級地方政府深化認識。通過專家講座等形式學習普及PPP 融資基本知識，讓政府及其工作人員科學領會PPP 融資，不僅僅是一個融資方式，更是利用社會資本高效建設完善公共服務的一種全新路徑。另一方面，要完善PPP項目監管體系。既要保證PPP項目的順利實施推進，更要防止PPP項目異化變形。PPP項目開始前期，要進行合理的事前監管有效排除一些 “偽PPP 項目”；項目運行中，監督措施機制也要全流程到位、全環節伴隨、全方位構建。各個部門要各司其職，避免效率低下及權利濫用。

4.5 加快立法

對PPP進行立法是規范整個PPP運行環節的最重要一環。只有早日構建完善的法律體系，才能更好地保障公眾利益，增強社會資本的信心，讓他們更好地參與建設[6]。由于PPP本身涉及了多個方面的知識儲備，與多個其他領域法律都具有交叉，這一特點決定了不能僅僅憑借一部法律解決所有可能出現的法律問題，而是要一套完備法律體系。尤其是PPP 項目合同多為長期合同，極易受到可變因素的影響，因此在立法時應該明確這些風險的處理機制，盡可能減輕社會資本對未來政府失信、政策變化等的擔憂。

5 結語

雖然林業PPP項目的總數目前在國家整個項目庫占比不多，但由于其本身具有的公益性，未來PPP模式一定會在該領域內推廣應用。從此次桃花江森林公園PPP 項目 “一波三折” 的招標案例中，可以汲取一些經驗和教訓，也建議國家兼顧統籌各方利益，加快完善PPP立法規制，規范PPP操作流程，確保PPP項目實現最大化合作共贏。