長三角地區民生檔案異地查檔跨館服務工作對我省的啟示

■ 梁雪花

“異地查檔、跨館服務”是各級檔案館在依法履行職責的基礎上，利用各自館藏資源，依托現有網絡信息技術，利用統一工作平臺，實現跨行政區域界限的民生檔案查閱利用，以滿足社會組織和群眾異地查檔需求的一項創新工作。開展“異地查檔、跨館服務”工作是檔案部門進一步轉變服務方式，完善方便人民群眾的檔案利用體系，服務民計民生的新舉措，也是適應網絡時代發展要求，站在檔案工作新的發展起點上推出的服務社會的新模式，是拓展和延伸民生服務的重要體現，符合人民群眾需求，符合黨和國家工作要求。現階段，長三角地區三省一市探索開展國家綜合檔案館館藏民生檔案跨省市異地查詢聯動服務模式，為三省一市群眾提供更加便利、高效、安全、智慧的檔案利用服務，開啟了區域檔案工作協同發展新格局，為我省檔案資源的整合及利用提供了好的借鑒。故在上海市青浦區掛職期間，我對長三角地區重點是上海市開展民生檔案異地查檔跨館服務工作進行了調研，對工作經驗及具體做法進行了認真總結，就我省有關問題、差距和短板進行了思考，并提出工作建議。

一、長三角地區檔案檔案異地查檔跨館服務工作情況

（一）上海市情況

上海市民生檔案異地查檔工作構想在2008年開始提出，先期選擇了部分區縣檔案館進行試點，逐步攻克了如何遠程操作、跨館出具的檔案證明如何保障法律效力、服務是否收費和查詢門類如何約定等難題，提出“統一平臺、統一流程、統一文本、統一印章”的要求，先后研發了民生檔案遠程服務網絡平臺及應用系統，制定了操作流程和辦事告知及證書文本格式，統一了檔案證明專用章樣式；統一開展了工作人員業務培訓，并明確“跨館出證”乃至“異地出證”均免收費用等等。之后在實踐層面逐層展開，全面推廣，歷經了“跨館出證”、“全區通辦”、“全市通辦”三個階段：2010年3月，楊浦區檔案館在該區的延吉新村街道社區事務受理中心首開全國第一家“館社聯動”試點，7月投入正式運行；2010年9月，市和區縣檔案館啟動了“館際聯動”機制，徐匯區檔案館通過區政務外網，在三個月內將查檔出證服務覆蓋到區內的13 個街鎮，率先實現了“全區通辦”；2011年第一季度，通過電話和傳真實現了“跨館出證”全市覆蓋。其他區縣也陸續跟進，紛紛將查檔服務點延伸到老百姓家門口的社區事務受理中心。在此過程中，各區縣檔案館館藏民生檔案全文數字化工作也在加快進行，至2012年底已基本完成婚姻登記、計劃生育、知青上山下鄉、知青返城和知青子女回滬等五類檔案的數字化，共掃描條目4 千多萬條，全文數據超過1億頁。查詢檔案的方式從電話、傳真發展到全市計算機聯網查詢。2012年12月，民生檔案遠程服務平臺“全市通辦”正式開通。從此以后，只要是上述五類檔案，群眾都可以憑本人有效身份證件，在就近的檔案館或街鎮社區事務受理服務中心，查到本人檔案信息，并當場獲得檔案部門出具的檔案證明。

2018年民生檔案“全市通辦”率先納入“一網通辦”總門戶，受理點覆蓋到全市所有219 個社區事務受理中心和市、區兩級綜合檔案館利用窗口，不僅能“形成縱向三級部門間民生檔案的聯動共享”，還可實現“一站式”服務，可在全市就近社區事務受理中心查閱并取得有效證明，并將通辦種類擴展到婚姻登記檔案、獨生子女證檔案、知青上山下鄉檔案、知青返城檔案、知青子女入戶檔案、再生育子女審批檔案、工傷認定檔案、學籍檔案、兵役檔案、復員退伍軍人檔案、三峽移民檔案、人才引進審批檔案、涉外婚姻登記檔案、市級人才引進審批檔案和專業技術干部的農村家屬遷住城鎮審批檔案、承包地確權登記檔案”15 類（今年年內還將上線“承包地確權登記檔案”“市三八紅旗手登記檔案”等3 類），在信息系統上“跑路”的檔案數據超過2000 萬條，截止2019年9月24日累計服務市民群眾114192 人次，查閱民生檔案259296 件，各區協同辦理民生檔案8776 次。

在此同時，建立了檔案服務“一網受理、全市通辦、全市共享”新格局，對檔案利用查檔實行流程再造，推進檔案查詢“零材料”（依托本市電子證照庫，實名認證用戶的基本信息可自動預填，證照已歸集用戶的身份證明材料免交）、在線查檔“零跑動”，構建統一的檔案數據結構標準體系和查檔服務操作標準體系，進行了跨層級、跨區域、跨部門的檔案數據交換共享。此外，為服務好此項工作，上海市建立了市、區兩級聯通的檔案目錄中心，各區檔案館館藏檔案數字化率均達到了70%以上，利用率較高的民生檔案已全部實現數字化，青浦檔案館館藏數字化率已接近百分之百，而如浦東新區、嘉定區檔案館等還加大投入，開通了APP 等平臺，率先實現“群眾不跑路、在家可查檔”。同時，民生檔案查詢服務的深度和廣度得到了不斷的拓展，服務時間也日趨延長，從普通工作日延伸到周六，再延伸到中午，最后延伸到一年365 天。

（二）長三角地區情況

在“建設數字中國”背景下，滬蘇浙皖三省一市加快推動數字化、信息化建設，為進一步實現檔案區域共享打下了基礎。上海提出“像網購一樣便利”的“一網通辦”；浙江提出讓群眾“最多跑一次”的數字政務建設；江蘇提出要打造“不見面審批”的電子政務建設；安徽提出要加快建設“數字江淮”，加強電子政務基礎設施建設。

在此情況下，檔案部門也在檔案數字化、信息化上下足了功夫，解決技術瓶頸，暢通共享平臺。浙江省堅持檔案信息服務網絡化，打造“浙江檔案服務網”，實現線上受理與線下查檔的深度融合，推廣應用微信“掌上查檔”小程序和“浙里辦”APP 檔案查閱服務，在網上建立一站式檔案服務平臺，實現“一網查檔、百館聯動”，推動查檔服務城鄉一體、部門一體，目前累計線上受理查檔近2 萬件，其中來自滬蘇皖的查檔700 余件；嘉興市檔案館實現了橫向到涉民單位檔案室，縱向至社區街道辦事處與鄉鎮農村的“三級聯動”。江蘇搭建全省“異地查檔、跨館服務”工作網絡，實現全省各級檔案館互聯互通，據不完全統計，今年上半年江蘇各級檔案館為長三角地區跨館查檔近200 例；蘇州太倉、常熟、張家港等縣級市建成了延伸至全部鄉鎮的檔案共享平臺，蘇州市已在70 余個鎮、百余個村開設遠程共享查閱窗口。太倉市檔案局利用百姓家中的機頂盒裝置，使群眾足不出戶就能查閱到與自己相關的檔案并實現遠程自助出證，查閱婚姻、獨生子女兩個專題檔案“戶戶通”。安徽建設“數字檔案資源共享平臺”，合肥市檔案館于去年率先完成全市9個縣（市）區對接“安徽省數字檔案資源共享平臺”服務功能，成功進行了全市“異地查檔、跨館出證”的連通測試。

檔案數字化、信息化基礎工作的發展，使長三角地區檔案異地查檔跨館服務工作成為了可能。2018年上海市檔案局牽頭建立長三角地區檔案異地查詢機制，簽訂《長三角地區開展民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作協議》，出臺“異地查檔”工作《辦事指南》《業務手冊》等規范，統一了相關檔案利用的申請條件、材料形式、操作流程、業務口徑，持續推進長三角地區檔案跨省域利用。目前，在互聯網端，上海、浙江分別在各自區域內開通了基于政務外網的民生檔案便民服務，江蘇于去年年底剛將政務網聯通到各級國家檔案館。上海及江蘇、浙江、安徽檔案館已經具備了基于互聯網的開放檔案目錄、全文查閱利用功能，但發展現狀各不相同。上海市檔案館館藏開放檔案案卷級目錄已上網，15 類民生檔案查詢納入了“一網通辦”總門戶；江蘇省檔案館部分文件級目錄上網；浙江實現了省域范圍內基于“浙江檔案服務網”的開放檔案互聯互查，并有部分檔案數據庫和全文供查閱；安徽有部分政府信息上網。在政務外網端，上海實現了15 類民生檔案的“全市通辦”，其他三省各級國家綜合檔案館也都開通了政務外網，但長三角地區政務網尚未實現互聯互通。由于缺乏能夠將各地檔案館連接起來辦理民生檔案服務申請、資源共享、審核出證的統一民生檔案服務平臺或政務服務專網，目前三省一市暫時采用傳真、EMS 等手段開展民生檔案跨館異地查檔服務。

二、主要做法

（一）建立長三角地區檔案部門全面協同工作機制

自民生檔案異地查檔跨館服務工作實施以來，各地高度重視，積極行動，長三角地區檔案部門領導每年在長三角地區主要領導人峰會后，在峰會舉辦城市所在省市召開座談會，確定年度任務目標，共同協商推進工作。長三角地區檔案部門分管領導和具體責任處室建立工作班子，形成季度例會制度，負責日常協調溝通，確定工作方案，推進落實具體事項。各地檔案館成立了民生檔案異地查檔跨館服務工作領導小組，明確了職責，并指定專人跟蹤工作進度，建立工作責任清單，及時辦結跨館查檔服務。

（二）推進長三角地區民生檔案“異地查詢、便民服務”項目

一是夯實工作基礎。各地結合《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》《國家基本專業檔案目錄》，加強對民生檔案的收集、整理、利用以及數字化等工作。

二是實現長三角地區民生檔案跨省異地查詢“在線辦理”。基于長三角政務外網，加快長三角地區現有民生檔案服務平臺的融合貫通、無縫銜接，實現長三角地區國家綜合檔案館“異地查檔、便民服務”全程在線辦理，提供安全、高效、便捷、優質的遠程檔案公共服務。

三是構建民生檔案查詢數據及服務標準體系。有計劃分步驟逐步建立民生檔案查詢數據結構標準體系和檢索數據庫，建立民生檔案查檔服務操作標準體系，全面提升民生檔案跨區域便民利民的服務效能。目前，長三角區域各地民生檔案的來源、種類、數字資源數量和數據結構存在差異，尚未建立統一的民生檔案數據規范和技術標準，影響了民生檔案共建共享的質量。有些地方的群眾急需的檔案資源或未納入檔案部門的收集范圍或雖納入收集范圍但未及時移交檔案部門，也有的雖然已經進館但尚未得到有效開發利用，已經得到開發的一些數字化檔案資源在數據庫結構等方面不盡相同，這些問題在一定程度上影響了查詢實效。

四是開展在線政務服務項目電子檔案單套制管理和即時利用。嚴格執行國務院第716 號令《關于在線政務服務若干規定》，率先在長三角生態綠色一體化發展示范區、G60 科創走廊等地區實現在線政務項目，特別是涉民的電子檔案單套制管理，穩步有序向其他地區延伸；并探索逐步實現涉民政務服務電子檔案即時進館補充豐富民生檔案資源庫，擴大民生檔案查詢出證內容范圍，增強即時性，更好服務于長三角地區經濟社會發展。

（三）助推長三角區域檔案工作全方位合作

一是協同推進檔案保護技術創新應用。發揮區域性國家重點檔案保護中心的輻射帶動作用，加大檔案保護專業設備、專家人才資源的共享力度，通過聯合舉辦區域重點檔案保護中心技術培訓班，開展檔案保護技術的重點課題研究、重要成果推廣應用、高端人才培訓和互幫協作，通過協同建立檔案保護技術創新應用示范點等形式，創新檔案保護技術合作共建機制。

二是協同開發利用檔案信息資源。充分發揮三省一市地域相近、人文相親的優勢，共同挖掘體現“紅色文化”“江南文化”檔案資源，通過舉辦專題檔案聯展等，更好發揮檔案資政育人作用。

三、對我省相關工作的建議

目前，我省已開始著手建立婚姻檔案數據庫，為下一步婚姻檔案異地查詢工作奠定基礎，但民生檔案區域共享工作僅僅處于起步階段，我省檔案信息化、數字化水平離檔案互聯互通、異地查檔的要求還存在很大差距，在大力建設數字中國背景下，對比“智慧檔案”的工作要求，還存在諸多問題有待解決。

一是檔案數字化基礎仍然落后。目前，我省各級綜合檔案館開展了民生檔案數字化工作，但與民生檔案的總數相比，數字化基礎仍顯薄弱，特別是部分區縣檔案館，檔案數字化、尤其是民生檔案的數字化整體基礎仍顯落后。

二是檔案信息化網絡和平臺建設較為緩慢。目前除省牽頭建設的婚姻檔案數據庫外，僅有曲靖市檔案局研發民生檔案跨館服務系統，在全市10 個檔案館搭建保密專網，借助視頻通話、高清掃描傳輸等方式實現民生檔案跨館查閱服務，昆明市在全市范圍內建立了婚姻檔案跨館查詢聯動機制，實現了全市十四個縣（市）區檔案館婚姻檔案跨館利用服務。大部分地區僅為有部分政府信息上網，政務外網尚未實現互聯互通離，缺乏能夠將各地檔案館連接起來辦理民生檔案服務申請、資源共享、審核出證的統一民生檔案服務平臺或政務服務專網。

三是檔案工作標準尚未統一。各地民生檔案的來源、種類、數字資源數量和數據結構存在差異，尚未建立統一的民生檔案數據規范和技術標準，影響了下一步民生檔案共建共享的質量。有些地方的群眾急需的檔案資源或未納入檔案部門的收集范圍或雖納入收集范圍但未及時移交檔案部門，也有的雖然已經進館但尚未得到有效開發利用，已經得到開發的一些數字化檔案資源在數據庫結構等方面不盡相同。

此外，隨著大數據時代的到來，如何安全、及時做好電子文檔收集工作，如何保障檔案信息的安全，以及如何推動區塊鏈等技術在檔案工作中的運用等等方面都是需要我們去積極思考及攻克的難題。

為推動民生檔案區域共享服務工作，加快我省民生檔案異地查檔跨關服務工作，提出如下工作建議：

（一）提高正確認識

民生檔案作為黨和政府在保障和改善民生工作中形成的歷史記錄，是維護人民群眾各項權益的原始憑證，是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題在檔案工作中的集中體現。民生檔案中的婚姻、戶籍、知青、養老保險等檔案，與人民群眾息息相關，是維護人民群眾各項權益的原始憑證，直接關系到利用者的切身利益和權益。民生檔案異地查跨館服務工作作為檔案部門服務民生的重要舉措和直接體現，國家檔案局在2018年開展的副省級以上綜合檔案館業務建設評價，也把開展“跨館查閱服務”列為考察指標。因此應加強對民生檔案異地查檔跨館服務工作的重要性認識，積極履行“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責使命，增強做好工作的主動性和自覺性，把做好該工作作為檔案部門堅持以人民為中心，服務好人民群眾的重要抓手和分內職責，切實抓實抓好。

（二）加強頂層設計

一是建設民生檔案異地查檔跨館服務專用平臺。浙江省、南京市依托省、市政府專網搭建的民生檔案異地查檔跨館服務平臺在業務交流、信息共享、信息傳輸、信息安全等方面起到了積極作用，較好解決了依托互聯網模式運行，存在安全系數低等缺點。為此，可借鑒上述經驗，強化頂層設計，自上而下統一謀劃，及時依托我省一體化在線政務服務平臺建設，以國家檔案局即將啟動的全國檔案查詢利用服務平臺建設為契機，積極打造本地區民生檔案數據平臺，推動全省各級國家綜合檔案館接入電子政務外網，打通省、市、縣（市、區）檔案館政務外網連接，開展網上檔案業務協同辦公服務，開通基于政務外網的民生檔案便民服務，開通基于互聯網的開放檔案目錄、全文查閱利用功能，建設并整合各地處于分散、孤立、碎片化狀態的館藏數據，力爭在我省建立安全、高效、便捷、統一、規范的民生檔案異地查檔跨館服務專用平臺，下一步將推動查詢服務網點向基層擴展，緊跟省電子政務外網建設步伐，將民生檔案查詢網點延伸到鄉鎮、村，并實現“網點全覆蓋”，最終將民生檔案查詢納入我省“一網通辦”總門戶。

二是加強標準規范體系建設。著力構建在我省各級綜合檔案館之間實現互聯互通，建立互認互通的民生檔案數據收集整理、平臺數據管理、各類民生檔案目錄及數據庫結構等在內的一系列標準規范體系，盡快，充分利用各單位基礎數據資源，最大限度地減少重復投資、重復建設。

三是構建服務手段多樣化的民生檔案資源共享合作模式。立足于各地信息化發展的實際水平，加強館際間的技術交流與協助，根據各地檔案館信息化基礎條件確定合作方式，選取檔案信息化基礎較好的檔案館，進行平臺數據對接共享的先行嘗試，讓數據“跑腿”惠及更多群眾；兼顧各地檔案信息化水平的差異，保留傳統服務方式，滿足多樣化需求。同時進一步研發完善移動終端APP 異地查檔服務，讓“少跑腿”升級為“不跑腿”。

（三）有效整合資源

一是主動聯合涉民部門。鑒于民生檔案工作是一項涉及多個部門的綜合性的系統工程，民生檔案種類繁多、涉及面廣，且平臺資源建設需傾多部門之力、集多方之智的現實情況，檔案部門需要優化資源管理模式，主動聯合民政、教育、衛生、人社、公安、司法等部門，加強信息銜接，消除“信息孤島”，將各有關部門形成的民生檔案按照法定要求及時移交同級國家綜合檔案館長期保存，形成較為完備的民生檔案資源庫。

二是精準對接民生需求。加強城市社區、涉農區村居委會檔案資源建設，確立更多民生檔案開放種類，使民生檔案通辦工作向社會治理、鄉村振興的基層一線延伸。

三是充分挖掘民生檔案資源。牽頭協調各有關方面，制定民生檔案服務事項清單，不斷挖掘各地館藏民生檔案資源，加大民生檔案進館力度，拓展民生檔案服務種類，擴大民生檔案可查范圍，夯實民生檔案“異地查檔、便民服務”基礎。

（四）加快數字化進程

按照“存量數字化、增量電子化”要求，加大對已進館民生檔案數字化項目資金爭取和投入力度，加快推進數字化檔案館建設，著力提升檔案信息化應用層次，逐步解決檔案數字化率偏低、信息共享度較差、檔案查詢利用效率不高等問題。

（五）加強安全管理

民生檔案大數據作為國家重要戰略性資源，要嚴格處理好利用與保密、開放與安全的關系，在為公眾解憂的同時，要注意保護公眾隱私；在服務社會管理各項分析研判的同時，要注重大數據的運用安全，切實解決長期妥善保存等問題，確保數據不泄密、不散失。加快制定完善民生檔案開發利用法律法規及配套制度，進一步規范查閱者、數據保管者、平臺操作者各方的權利義務，適時開展相關業務監督指導和執法檢查工作，為民生檔案資源的安全保管與有效利用提供有力保障。

民生檔案異地查檔跨館服務是檔案部門服務民生、滿足社會關切的重要舉措，有效推進這項工作，解決當前我省民生檔案工作面臨的難題，使民生檔案便民服務真正做到安全、實用、高效，依然任重而道遠，需要各級檔案部門主動作為，創新服務，不斷提升民生檔案合作的廣度和深度，加快促進檔案區域共享，從而為百姓提供更加優質便捷的服務。