關于農村土地承包糾紛引發信訪情況的調查

董麗敏 賈松田 于國鳳

摘 要 近年來，農村土地非農建設開發過程中因農民利益受侵害而引發的土地承包糾紛時有發生，給農村的社會穩定帶來了不利影響。基于此，分析農村發生土地承包糾紛的主要原因，從加強領導、宣傳貫徹法律法規、建立健全調節機制和做好仲裁工作4個方面闡述解決農村土地承包糾紛的措施。

關鍵詞 農村;土地承包;糾紛;信訪

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.27.050

近年來，隨著農村經濟的快速發展，國家全面取消農業稅，對農業、農村和農民實行一系列的優惠政策，極大地調動了農民依靠土地勤勞致富的積極性。多年來在基層存在的與黨的農村基本政策、法律法規相悖的一些錯誤做法和近年來農村土地非農建設開發過程中侵害農民利益的情況引發的土地承包糾時有發生，給農村社會穩定帶來了不利的影響。

1 因農村土地承包糾紛引發的信訪情況

土地是農民賴以生存的根本，也是當前“三農”問題的核心。近幾年，農村土地承包糾紛信訪案件不僅在數量上呈上升趨勢，而且矛盾激化、對抗性強、調節難度大。當事人因利益之爭造成兄弟反目、父子成仇的現象屢見不鮮，到政府和相關部門上訪告狀也時有發生，不僅影響機關正常的工作秩序，還影響農村社會的和諧穩定。從信訪案件來看，農戶與農戶之間的經營權轉包糾紛案件較多，約占糾紛總數的90%，其他方式的承包糾紛略少。

2 農村土地承包糾紛引發信訪的主要原因

2.1 二輪土地承包時未獲得土地承包經營權

二輪土地承包時未獲得土地承包經營權的情況有3種。1）1998年分地時，戶在人不在的農戶未分得土地。2）分地時，農戶村委會為戶在人不在的農戶預留土地，并將其納入機動地管理，后又將土地對外發包，簽訂了長期合同。例如，五家站鎮沈陽村村民劉健在二輪土地承包時正在監獄服刑，村委會為其預留的土地，納入了機動地，由村委會統一管理;2012年，劉健服刑期滿，向沈陽村委會索要自己分得的土地，而村委會已經將該地長時間轉包，造成無地可給，從而引發糾紛。3）出嫁婦女戶口未遷出，在男方戶口所在地未分得土地。以上3種情況的農戶回來向戶口所在地的村委會索要土地，村委會不給或想給又無地可給，致使缺地農戶與村委會發生糾紛，從而引發農戶上訪。

2.2 土地經營權流轉

近幾年來，農村土地承包仲裁委員會審理的農村土地承包糾紛案件中有50%以上屬于流轉糾紛，而發生爭議的主要原因是所訂立的流轉合同未依法鑒證。引發糾紛的流轉合同普遍存在手續不全、期限不明、四至不詳、費用不清等問題;或是把合同外的土地或其他資源性資產違法流轉，待發生糾紛時，受讓方的權益難以得到保護，給以后引發土地流轉糾紛埋下了隱患。產生土地經營權流轉糾紛的情況主要有2種。1）簽訂的土地流轉合同文本不規范。在農村，多數農戶間的土地流轉根本沒有簽訂合同，只是口頭協議，交付過承包金，便當作完成了流轉程序;而有的農戶即使簽了合同，合同內容也不完善。例如，三岔河鎮長嶺子村村民李玉祥承包村民楊永俠0.27 hm2承包地，沒有簽訂承包合同，只是口頭協議，楊永俠在2014年以合同到期為由向李玉祥索要土地，雙方發生糾紛。2）一部分農戶在二輪土地承包后就將承包地按當時價格進行轉包，合同期限一般是到二輪土地承包結束。但是如今土地市場價格日益攀升，流轉方認為國家政策變化，再按當初約定的價格履行合同明顯有失公平，要求解除或變更合同，有的甚至直接單方面終止合同，從而引發糾紛。陶賴昭鎮李家村村民李興奪在2003年將自家1.8 hm2承包地轉包給本村村民姜寬，承包費21 500元，合同期限至2027年結束。李興奪在2014年以承包費過低、顯失公平為由，要求變更承包合同，增加承包費，雙方因此發生糾紛。

2.3 機動地、四荒地等非平均發包

有的地方在發包機動地、四荒地等資源型資產時，違反法定程序，仗權發包或偏親向友;有的在合同未到期的前提下，又提前多年與他人續簽同一塊地的承包合同，并按當年的市場價格預收承包款，造成村集體資產流失，為以后糾紛埋下隱患。例如，永平鄉程家村58 hm2水田未經法定程序發包給本集體經濟組織以外的成員就是典型案例。該案例中，村民集體上訪要求本屆村委會終止合同，收回土地，從而引發村民、承包方及村委會3方的糾紛。此外，村委會終止合法有效的機動地承包合同也是引發上訪的重要原因。由于村委會換屆，村干部更換，新一屆村委會對上屆或者上幾屆村委會對外發包的機動地強行收回，有的甚至唆使村民哄搶機動地，造成承包合同無法正常履行。大林子鎮主力村村民張殿方在2001年以11萬元的價款，承包了主力村11 hm2四荒地，合同期限為2001年12月至2018年12月。2008年春，主力村委會以承包費過低為由，主張收回11 hm2土地的經營權，為此雙方發生糾紛。

2.4 村委會收回農戶承包地

村委會收回農戶承包地產生的糾紛主要有2種。

1）收回承包地抵頂欠款引發的糾紛。2003年前，由于農戶欠款，無力償還，村委會便收回農戶的承包地另行發包，用承包費償還欠款。這種做法在當時得到了欠款戶的認同，大部分都與村委會簽訂了交地協議。但是由于國家政策變化，農戶后來討要土地，而村委會又無法將承包出去的土地歸還給農戶，從而引發了村委會和農戶之間的糾紛。2008年，肖家鄉東榆村32戶農戶集體上訪，要求村委會解除與他人簽訂的土地承包合同，返還32戶因2003年前欠款而被收回的承包地。2）違法收回獨生子女地引發的糾紛。有些鄉鎮因收回年滿18周歲的獨生子女地而引發群眾上訪，比較典型的是三岔河鎮西九號村和增盛鎮世元村。

2.5 土地地界不清

農戶之間因土地相鄰，往往是以寬度和壟數認定自己的承包地，并沒有其他明顯的分界。多年的耕種、整地、打壟，勢必會造成壟數變化、地界不清，特別是在分地時本身與土地臺賬不符，更是難以分清，造成相鄰兩家相互侵占，從而引發糾紛，甚至因一壟地而發生惡性事件。

通過分析糾紛原因，可以看出，農村土地承包糾紛信訪案件產生的原因是多方面的。而處理好此類案件，是一項涉及面廣、政策性強、情況復雜的工作，直接關系到農村土地承包關系的穩定和農村和諧社會的創建，與農村集體經濟組織利益和承包人的合法權益息息相關，是政府處理信訪案件工作中的重中之重。

3 解決農村土地承包糾紛的建議

為妥善解決農村土地承包糾紛，保護農民和村集體的合法權益，促進農村經濟發展和社會穩定，提出以下4點建議。

3.1 加強領導

切實加強對解決農村土地承包糾紛工作的領導。各鄉鎮黨委、政府以及農村土地管理部門要依據有關法律、法規，加強研究農村土地承包的新情況、新問題，積極穩妥化解矛盾，確保糾紛得到及時調處。

3.2 宣傳貫徹法律法規

進一步宣傳貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》《物權法》等法律法規以及國家有關農村土地的政策。目前，有些鄉村干部對涉及農村土地方面的相關法律認知不足，不能規范指導農村土地流轉。因此要深入貫徹落實相關法律知識，堅決按法律規定執行，土地糾紛問題要通過法定程序，結合本地實際妥善結決。

3.3 建立健全調節機制

建立健全農村土地承包糾紛的調節機制，把矛盾解決在基層。村民委員會作為村民的自治組織具有一定的權威性，由其調解村民之間的土地承包糾紛，有利于糾紛快速、合理地解決;鄉鎮法律服務所作為人民調解委員會，在調解糾紛時同樣具有公正和權威的優勢，因此村民委員會和鄉鎮人民調解委員會應發揮調解的主渠道作用。

3.4 做好仲裁工作

做好農村土地承包糾紛案件的仲裁工作，就是在農村土地承包糾紛中，如果當事人不同意協商，或者通過協商方式不能解決的糾紛，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，通過法律途徑解決土地承包中的矛盾和糾紛。經由仲裁，解決糾紛、化解矛盾，維護農村社會穩定。

（責任編輯：劉昀）