基于文本分析的山東省科技創新政策演進

李永平 苑芳芳 肖燕

摘 要：科技創新政策是調節科技活動、引導科技創新的重要手段，對科技創新活動有著重要影響，分析山東省科技創新政策的演進，對于推動山東省創新驅動發展和創新型省份建設具有重要的現實意義。搜集山東省政府部門在2006—2018年出臺頒布的各項涉及科技創新的政策文件，采用文本分析法對文件頒布主體、政策類型、文種類型以及關鍵詞進行統計，綜合分析山東省科技創新政策演進特征，進而提出相關建議。

關鍵詞：科技創新;文本分析;政策演進;山東省

中圖分類號：G322? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）9-24-9

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.004

1 引言

科技創新政策是調節科技活動、引導科技創新的重要手段，其制定、實施和評價能夠對科技創新活動產生重要影響。山東省政府2006年發布《山東省中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，將推動社會科技進步與發展作為科技創新政策制定的重要目標，提出完善科技創新的政策法規體系，確立科技政策作為省公共政策的基礎地位，形成科技政策與經濟政策協調互動的政策體系。圍繞該綱要，政府部門對各領域科技創新發展進行了詳細規劃，出臺了大量相關政策文件。2016年頒布《山東省“十三五”科技創新規劃》，強調要增強源頭創新能力，提升全省的學術水平和影響力，為建設創新型省份和實施創新驅動發展戰略提供源頭支撐。

關于科技創新政策的研究，從研究的基本范式看，包括以下4個方面：一是政策分析的框架構建，如趙筱媛和蘇竣從基本政策工具維度、科技活動類型維度和科技活動領域維度，構建了公共科技政策分析的三維立體框架，并利用此框架對產業發展政策進行了具體分析[1]。二是科技政策的量化分析，如彭紀生等通過建立計量模型，量化分析了我國1978—2006年423條科技創新政策，定量描述科技創新政策的演變軌跡[2];高峰則提出了天津市科技型中小企業政策指數的計算模型[3]。三是文獻檢索分析，如高峰等以CNKI檢索到的2 145篇文獻作為樣本數據，分析我國科技創新政策的演進[4]。四是政策的文本分析，分析要素包括政策主體、政策主題、政策年度、政策類型、文種類型等，如襲著燕等[5]、袁永等[6]、彭輝[7]、吳琨和劉凱[8]等。

我國關于科技創新政策的研究和文本分析已有較為豐富的成果，但關于山東省科技創新政策分析的文獻相對較少。為此，本文選擇“科技”“創新”“政策”作為關鍵詞，在山東省人民政府、山東省科技廳等政府機構網站進行檢索，檢索時間為2006—2018年，對搜集到的政策文件進行整理分析，剔除國家層面和山東省地市層面的各類政策文件，保留省政府和各政府職能部門頒布的文件，最終得到255條適合本研究的文本，進而運用文本分析方法，探討山東省科技創新政策的演進[9-13]。

2 頒布主體分析

2.1 頒布主體類型

從山東省科技創新政策頒布主體來看，主要分為省級部門、廳局級部門和金融監管部門及其他。統計顯示，山東省科技創新政策頒布主體共計59個部門，其中省級部門有省政府、省委以及省人大3個部門，廳局級部門是省級下屬部門，主要包括省科技廳、省財政廳、省政府辦公廳等48個部門，金融監管部門主要有山東銀監局、保監局、證監局和中國人民銀行，另外還涉及國家開發銀行和進出口銀行等與政府聯合頒布政策的其他部門。山東省科技創新政策文件數量、頒布部門統計等數據見表1、表2所示。

從各類型頒布政策數量來看，省級部門共頒布112條，約占政策文件總數的25%，是全省科技創新工作開展的綱領性文件，具有數量少、影響大的特點。廳局級部門共頒布321條科技創新政策，占比超過總數的70%。廳局級部門較多，頒布的政策文件成為山東省科技創新政策的主要來源。金融監管及其他部門頒布政策文件數量占總數的2%，為山東省科技創新發展提供財政金融支持。

2.2 政策頒布方式

政策頒布包括獨立頒布、聯合頒布兩種方式[11]。獨立頒布是由某個部門獨立制定并出臺政策，該部門一般具有較強的權威性;聯合頒布則是由兩個及以上部門共同制定并出臺相關政策，共同負責政策的有效性。

從山東省科技創新政策頒布方式來看，所有政策頒布主體中，有超過90%的部門采用聯合頒布的方式，同時采用聯合頒布方式的科技創新政策數量超過了政策總數的一半。多部門聯合頒布科技創新政策已經成為山東省政策頒布的主要方式，它能夠加強各部門之間的合作和信息流通，有效促進科技創新政策的制定與出臺。

2.3 政策頒布數量

頒布政策數量的前三位主體分別是山東省政府、省科技廳和省財政廳。省政府共頒布94條政策，95%以上的政策采用獨立頒布方式，根據國家政策方針，充分結合山東省實際省情，制定實施配套政策并有效落實。

省科技廳是科技發展規劃、政策的制定和組織實施部門，負責統籌協調山東省的基礎研究、前沿技術研究，管理全省的科學技術進步工作，共頒布60條科技創新政策，其中超過70%屬于聯合發布。省財政廳是制定并組織實施全省財政、稅收、相關國有資產管理的地方性法規和規章的政府部門，共出臺53條科技創新政策，其中采用聯合頒布方式的約占90%，力圖通過財政資金支持促進“市場失靈”的科技創新活動順利開展。有超過一半的部門僅頒布1～2條政策，這些政策文件大部分與促進某個領域的科技創新活動有關，有很強的特定性。

綜合來看，“十一五”至“十三五”期間各部門頒布的政策數量較為平均，除省人民政府以及辦公廳主要采用獨立頒布方式外，其他部門主要采用聯合頒布方式，由少數部門主導、其他部門參與協調的方式共同促進山東省科技創新的發展。但同時也存在科技創新政策頒布主體較多、缺乏明確歸口管理部門對政策進行協調統一執行的問題。

3 政策類型分析

3.1 科技綜合規定類

從政策類型看，山東省科技創新政策可分為二十大類，其中科技綜合規定類的數量最多，為139條，占比超過政策文件總數的一半。科技綜合規定類中主要包括山東省各產業領域和企業轉型升級發展的政策文件，涉及范圍較廣，各政策之間沒有明確的關聯性。例如，山東省人民政府辦公廳頒布的《關于加快推進工業創新發展轉型升級提質增效的實施意見》，針對山東省工業產業層次不高、創新能力不強、高層次人才不足等突出問題提出具體的實施建議，以加快推動工業創新發展、轉型升級、提質增效，大力振興實體經濟。具體如表3所示。

3.2 科技財政資金類

科技財政資金類政策是山東省各部門為促進山東省科技創新發展而制定的有關財政扶持政策，共有22條，占總數的8.63%。雖然與科技綜合規定類政策相差甚多，但仍是山東省科技創新政策的第二大類政策。該類政策主要包括研究開發財政補助資金的管理實施、知識產權質押融資風險管理補償基金的管理以及技術裝備的財政扶持等，激勵促進企業、科研院所和高校科技創新，為山東省科技創新提供財政支撐。例如，由山東省財政廳和省知識產權局共同印發的《山東省知識產權（專利）資金管理辦法》中鼓勵在專利創造、運用、保護、服務和獎勵等方面給予資金支持，形成上下配套的聯動機制，共同推動山東省專利事業發展。

3.3 科技人才類

從數量看，科技人才類政策與科技財政資金類政策數量相同，是山東省主要的科技創新政策類型。該類政策是為科技創新所需人才制定的關于人才培養、人才引進等政策，主要包括組織實施科技人才推進計劃、實施泰山產業領軍人才工程以及支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業等，為山東省科技創新發展提供人才支撐和智力支撐。例如，由山東省政府辦公廳等部門印發的《山東省“十三五”人才發展規劃》中提出要完善人才驅動創新、創新驅動發展的具體目標，把人才工作擺在更加突出的位置，對高技能人才培養和引進提出具體措施。

綜合來看，山東省科技創新政策類型多種多樣，涉及科技創新各個領域。從頒布時間看，科技綜合規定類、科技創新與科技進步類政策在逐漸減少，而科技財政資金類、科技人才類、科技成果轉化類和技術改造類政策在逐漸增多，表明山東省科技創新政策的重心從產業領域逐漸轉向人才、技術、高科技等基礎領域，力爭為山東省科技創新提供良好的源頭支撐。

4 文種類型分析

4.1 文種數量分布

山東省科技創新政策的文種類型多樣，且涵蓋范圍較廣（見表4）。山東省科技創新政策文種類型包括指導意見類、管理辦法類、發展規劃類等8類，分布如下：指導意見類數量最多，有127條，約占政策文件總數的一半;管理辦法類共43條，占總數的16.86%;發展規劃類政策共有29條;計劃方案類政策數量與發展規劃類相近，排在第四位;政策通知類、實施細則類、法規條例類和決議規定類政策數量較少。此外，所有政策文件中出現17份“暫行”“試行”的文件，約占總文件數的6.64%，體現了山東省在科技創新政策制定中勇于探索的精神及具有較強的創新意識。

山東省科技創新政策中，既有注重戰略層面的指導意見、法規條例、發展規劃等策略型文種類型，又有注重落到實處的計劃方案、實施細則、管理辦法等文種類型，戰略與實際相結合，合理地利用科技創新政策，促進山東省創新驅動發展戰略深入實施。

4.2 文種階段性特點

從各發展階段來看，指導意見類政策呈現出先增加后減少的趨勢，而管理辦法類政策數量逐漸增加，在“十三五”階段超過了指導意見類政策。山東省政府各部門為更好地促進山東省科技創新發展，減少了具有時限性和靈活性的指導意見類政策頒布，增加了能夠就某一方面工作或問題提出具體做法和要求的管理辦法類政策，具有很強的實施性。但法規條例類、決議規定類政策在各階段沒有明顯變化，且數量與其他文種類型相比有很大差距，表明山東省在科技創新的法規約束性方面有待加強。

綜合來看，山東省科技創新政策文種類型豐富多樣，具有顯著的分布特征和階段性特征，但存在政策各文種類型分布不均、各類型之間數量差距較大以及科技創新的法規條例類政策和決議規定類政策較少等問題。

5 關鍵詞分析

5.1 關鍵詞統計分析

關鍵詞是科技創新政策的核心切入點，對關鍵詞進行分析可以全面把握科技創新政策的內容結構，還可以推斷出政策制定具體的熱點領域和方向[14-15]。本文運用ROSTCM6文本挖掘軟件將255條科技創新政策進行分詞處理，進而做詞頻統計。由于選取的樣本為科技創新政策，因而高頻詞中“科技”“創新”“科技創新”等詞匯必然出現頻率最高，這些詞匯對于政策分類無顯著影響，屬于多余詞匯，其次“重要”“關于”等詞與本文研究無關，也屬于多余詞匯，將其剔除。最后本文把關鍵詞中意義相同或相近的詞語進行合并去重，例如，將“科研成果轉化”“成果轉化”“科技成果轉化”均用“科技成果轉化”代替。經過整理，共得到132個關鍵詞，形成本文將要分析的關鍵詞統計表，見表5。

關鍵詞“技術”“山東省”“知識產權”“投資”“金融銀行業”“中小微企業”的頻率在1 000以上，排在統計表的前六位，說明政府部門對影響山東省科技創新發展的技術、知識產權給予重點關注，且注重中小微企業的發展和轉型升級，同時對科技創新發展給予資金支持，以此促進山東省科學技術的更快發展。此外，“自主創新”“財稅優惠”“技術創新”“科技成果轉化”“政府采購”等關鍵詞的頻率都在100以上，說明上述政策領域受到了較高的關注。從關鍵詞統計看，山東省科技創新政策在技術、人才、知識產權、專利、創新成果、財政金融支持等領域均有涉及，對促進山東省科技創新全面發展提供了強大的支持。

5.2 語義網絡分析

在相同政策中，如果兩個關鍵詞同時出現的次數較多，則可認為該組關鍵詞相互之間具有較高的相關性，更能體現政策的主題[16-17]。本文選取頻率在100以上的關鍵詞作為高頻詞進行處理，統計每兩個高頻詞同時出現的次數，編制成共詞矩陣，將高頻關鍵詞矩陣導入社會網絡分析軟件NetDraw中，生成關鍵詞語義網絡圖[18]，如圖1所示。可以看出，位于中心位置的“技術創新”“科學技術創新人才”“科技創新成果”“技術改造”“科技成果轉化”“知識產權”“技術研發”“自主創新”等關鍵詞是科技創新政策制定備受關注的主題，表明山東省在科技創新方面一直把技術、人才、成果、知識產權等放在核心地位。而處于較邊緣的關鍵詞，如“技術推廣”“政府采購”“產業鏈”“科研院所”“融資工具”“引導基金”“技術裝備”等，雖然受關注度不高，但可以從某種角度反映出科技政策制定領域的多元化發展趨勢。

通過關鍵詞和語義網絡分析結果可知，山東省在科技創新過程中重點關注創新人才的培養與引進、技術創新與研發、創新成果轉化和知識產權保護等方面，使山東省在科技創新過程中擁有較強的人才支撐和技術支撐，但是在技術獎勵、技術推廣、技術出口合作等方面有所忽視，應給予加強。

6 結論與建議

6.1 研究結論

根據以上分析，基本研究結論如下。

①從政策頒布主體看，山東省科技創新政策的頒布主體共涉及59個部門，分為省級部門、廳局級部門和金融監管部門及其他，除省級部門主要采用獨立頒布科技創新政策外，其他部門主要采用聯合頒布的方式。但由于涉及科技創新政策的頒布主體較多，缺乏明確的歸口管理機構對其進行統一管理。

②從政策類型看，山東省科技創新政策類型多種多樣，涉及科技創新各個領域。隨時間推移，科技綜合規定類、科技創新與科技進步類政策在減少，而科技財政資金類、科技人才類、科技成果轉化類和技術改造類政策在增多，政策重心逐漸轉向人才、技術、高科技等科技創新的基礎方向。但關于科研投入、科技獎勵、技術的推廣與合作等方面的政策比較缺乏，導致各類科技創新政策不能均衡發展。

③從文種類型看，山東省科技創新政策文種類型多樣，且體現了探索性和創新性，既講究策略又注重實際。但總體看政策各文種類型分布不均，類型之間數量差距較大，相對缺乏明確科技政策法律地位的法規條例類政策以及凝練科技創新發展思路的決議規定類政策。

④從關鍵詞看，山東省科技創新政策重點關注了創新人才的培養與引進、技術創新與研發、創新成果的轉化和知識產權保護等方面，使山東省在科技創新過程中擁有較強的人才支撐和技術支撐，但相對忽視了技術獎勵、技術推廣、技術出口合作等方面。

6.2 政策建議

①加大科技創新政策的開放力度，完善科技政策體系融合，避免政出多門。應該加強各部門之間的協調和深度合作，整合各類科技創新資源，聚集各方力量，共同推動科技創新發展。建立一個統一的組織機構，保證科技創新政策頒布主體間協調統一，同時還需要加強對科技創新政策的解讀，使更多的人了解并熟悉科技創新政策。

②完善山東省科技創新政策法規條例，補充實施細則類政策。完善山東省科技相關法律法規，增強科技創新政策的權威性，對不符合山東省科技發展的內容做出修改、補充和完善。同時補充實施細則類政策，為山東省科技創新發展提供更具體、更明確的操作指引，使政策可以得到有效實施。靈活運用政策工具，平衡各類科技創新政策文種類型，促使科技創新政策結構合理化。

③平衡科技創新政策各領域的關注度。從科技創新政策類型和關鍵詞看，山東省在科技創新獎勵、技術推廣、出口和合作方面的關注度不高，在一定程度上阻礙了科技創新的發展，應加大對科技創新的投入力度，推行科技創新的獎勵政策，激發創新人才的積極性，同時提高對海外人才在山東省進行科技創新的獎勵資助，引進更多的海內外人才。各部門形成政策合力制定出關于鼓勵企業、高校及科研院所相互之間的技術出口、技術合作等科技創新政策，提高技術市場的活躍度并加大科學技術市場的對外開放力度，對外推廣、對內引進先進技術，促進山東省創新驅動發展戰略的有效實施。

④關注并解決“卡脖子技術”和“硬科技”問題。我國即將進入“十四五”以及2035中長期科技發展規劃時期，在未來的一段時期里，山東省科技創新政策的制定要緊盯國家科技發展要求，強調自主可控的標志性成果、戰略性產品以及關鍵核心技術的研發，明確核心技術的主攻方向，鼓勵企業和主要研發人才團隊合作，制定多元扶持方案，從而制定較完善的科技創新政策來攻關“卡脖子”技術問題。同時重視高精尖科技的推g廣與應用，加大人工智能、航空航天、生物技術、光電芯片、信息技術、新材料、新能源、智能制造領域的研發投入，解決“硬科技”問題，從而推動山東省科技創新發展。

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Abstract：The science and technology innovation policy is an important means to regulate scientific and technological activities and guide scientific and technological innovation. It has an important impact on scientific and technological innovation activities. Analysis of the evolution of Shandong's science and technology innovation policy has important practical significance for promoting innovation-driven development and innovative province construction in Shandong Province. This paper collected various policy texts related to scientific and technological innovation promulgated by the government departments of Shandong Province during 2006-2018， used text analysis method to conduct statistics on the main body of documents， types of policies， types of languages and keywords， comprehensively analyzed the characteristics of policy evolution of scientific and technological innovation in Shandong Province， and then proposed relevant recommendations.

Key words： scientific and technological innovation; text analysis; policy evolution; Shandong Province