嚴格落實法律法規，進一步強化水電站大壩安全注冊

陳 鏗，鄭子祥

（國家能源局大壩安全監察中心，浙江杭州，311122）

0 引言

水電站具有發電、防洪、灌溉、供水、航運等效益，為國家政治穩定、經濟繁榮、社會和諧、人民幸福發揮了重要作用。水電站大壩作為國家重要的基礎設施，大壩安全運行不僅直接影響到電力企業自身的安全生產和經濟效益，也關系到水電站大壩下游千百萬人民的生命財產安全和國民經濟可持續發展。加強水電站蓄水后的大壩安全監管是確保公共安全和國民經濟的一件大事，而大壩安全注冊（以下簡稱注冊）是其中的一項重要工作。

1 注冊的意義與必要性

根據水電站產權屬性和法律法規的規定，管理、運行水電站的電力企業是水電站大壩運行安全的責任主體，其對大壩安全的重視程度、管理水平、工作成效，在保障水電站大壩的運行安全方面起到基礎性的重要作用。要確保水電站大壩的運行安全，歸根結底要依靠電力企業健全完善的管理體系、及時有效的現場檢查、運行維護和除險加固等各項工作。

注冊是國家對水電站大壩安全的一項極為重要的監管措施，2014年被國務院審改辦列為行政審批事項。注冊工作通過現場檢查和抽查，督促電力企業貫徹落實國家有關大壩安全管理的法規，促進其在機構設置、大壩安全人員配備、大壩安全責任制落實、安全投入、建章立制、日常監測、日常維護、補強加固等方面的各項工作，要求電力企業的管理人員與時俱進，重視且不斷更新大壩安全管理技術并改進大壩安全管理方法。電力行業的水電站大壩實行的是安全注冊登記制度，是有條件的注冊，只有電力企業大壩安全管理工作到位且能安全運行的大壩才可以注冊，不滿足條件的均應按要求整改。

電力系統通過二十多年的大壩安全注冊工作，有效促進了水電站大壩安全管理的責任制落實、規章制度建設、運行管理人員素質提高和運行維護工作的制度化和規范化，對保障水電站大壩的運行安全發揮了重要作用。

2 法規體系建設

我國政府一向重視水電站大壩安全管理。1991年國務院頒布了《水庫大壩安全管理條例》（國務院第77號令，以下簡稱《條例》），《條例》第三條規定了各級水利、能源、建設、交通、農業等有關部門是其所管轄大壩的主管部門[1]。第二十三條規定了大壩主管部門對其所管轄的大壩應當按期注冊登記，建立技術檔案[1]，明確了大壩應及時辦理注冊。

2009年，為加強總裝機容量5萬kW以下的水電站大壩（以下簡稱小水電）的安全監管，水利部、國家工商行政管理總局、國家安全生產監督管理總局、原國家電力監管委員會聯合下發《關于加強小水電站安全監管工作的通知》（水電〔2009〕585號，以下簡稱四部委文件），明確了審批、核準小水電項目的地方人民政府是小水電站的安全生產監管責任主體。各級水行政主管部門、安全監管部門和電力監管機構要按照綜合監管與專業監管相結合的原則，明確各部門職責分工[2]。四部委文件的出臺，進一步明確了裝機容量小于5萬kW的水電站大壩的監管歸屬問題。

2013年，原國家能源局與國家電力監管委員會合并成立新國家能源局后，注冊工作劃歸國家能源局管理。國家發展改革委員會于2015年4月頒布了《水電站大壩運行安全監督管理規定》（國家發改委令第23號，以下簡稱23號令）。

23號令明確規定，以發電為主、總裝機容量5萬kW及以上的大、中型水電站大壩應按法規的要求在國家能源局注冊。電力企業應當在規定期限內申請辦理大壩安全注冊登記，在規定期限內不申請辦理安全注冊登記的大壩，不得投入運行，其發電機組不得并網發電[3]。

2015年國家能源局根據23號令，制定并發布了《水電站大壩安全注冊登記監督管理辦法》（以下簡稱注冊辦法），明確了國家能源局負責大壩安全注冊登記的綜合監督管理；派出機構負責轄區內的大壩安全注冊登記的監督管理；國家能源局大壩安全監察中心（以下簡稱大壩中心）具體負責辦理大壩安全注冊登記工作[4]。根據新時期的要求，更為具體、細致地規定了開展注冊和備案工作的程序與要求。

根據23號令及其配套的規范性文件，申請注冊的水電站大壩應同時具備以下條件：（1）依法取得核準（或者審批）手續。（2）新建大壩具有竣工安全鑒定報告及其專題報告；已運行大壩具有近期的定期檢查報告和定期檢查審查意見。（3）有完整的大壩勘測、設計、施工、監理資料和運行資料。（4）有職責明確的管理機構、符合崗位要求的專業運行人員、健全的大壩安全管理規章制度和操作規程[3]。對于無法滿足上述條件的，電力企業應當在大壩中心登記備案（以下簡稱備案），并限期整改，完成注冊。

針對不按規定開展注冊和備案工作的單位、個人，國家能源局派出機構（以下簡稱派出機構）可依照23號令采取罰款、停產整頓、列入安全生產不良記錄和安全生產誠信“黑名單”等措施。

從國務院條例到行業主管部門規章、規范性文件，清晰地規定了電力企業和監管機構的職責、開展注冊工作的程序、內容和要求、違反規定的處罰措施等，充分體現了注冊工作的有法可依、違法必究。

3 注冊工作成效

3.1 注冊大壩數量與規模

自1997年電力行業開展大壩安全注冊工作以來，注冊大壩數量逐年遞增（詳見圖1）。2013年前后，大批新建水電站陸續投運，國家能源局也加大了對已投運未注冊大壩的監管力度。2012～2015年，新注冊大壩數量大幅度增加，不具備注冊條件的大壩也陸續備案納入監管，截至2018年6月底，注冊和備案大壩總數已達583座，絕大部分應納入監管的大壩已按規定辦理注冊或備案。

雖然國家能源局監管的水電站大壩數量僅占全國水庫大壩總數的約0.6%，但幾乎囊括了國內絕大多數的高壩、大庫，如三峽、小灣、錦屏一級等大型工程均已完成注冊。截至2018年6月底，已注冊和備案的583座水電站大壩總裝機容量達2.45億kW，約占全國水電總裝機容量的74%；總庫容超4 400億m3，約占全國水庫總庫容的50%。

圖1 歷年注冊和備案大壩數量Fig.1 Registered and recorded dams

3.2 電力企業大壩安全管理水平提升

注冊工作通過對電力企業管理水平的考核，督促電力企業貫徹落實國家有關大壩安全管理的法規，促進其在建立健全大壩安全管理體系、責任落實、人員配備、安全投入、日常運行維護、補強加固等方面的各項工作，不斷促進、提高電力企業的大壩安全管理水平，同時加強日常監督管理，確保水電站大壩的運行安全。

注冊工作通過注冊等級來評價電力企業的大壩安全管理水平。對于管理水平較好的，頒發甲級注冊登記證；對于管理水平有欠缺的，頒發乙級注冊登記證；對于管理水平不達標的，不予頒發注冊登記證，責令限期整改（注：水電站大壩安全注冊等級還需結合大壩安全狀況進行綜合評價，電力行業水電站大壩安全狀況總體正常，此處側重管理水平方面的要求）。大壩中心在辦理注冊過程中，提出電力企業在大壩安全管理方面存在的問題，并給出切實可行的整改意見，同時會同派出機構督促電力企業及時整改。

云南某電力企業所管轄的水電站大壩，由于電力企業的管理不夠到位，在建立健全大壩安全管理體系、人員配備和培訓及日常工作開展方面存在一些問題，首次注冊等級被評定為乙級。該電力企業充分認識到自身管理方面存在的不足，高度重視問題，大力整改，通過不斷學習國家及行業的相關法規和其他企業的先進管理理念，重視自身管理人員技能培訓和業務水平，積極落實大壩安全注冊檢查意見中提出的整改意見。經過兩年的整改與學習，該電力企業的管理水平有了顯著提高，在第二次注冊時注冊等級被評定為甲級。該案例僅僅是一個典型的代表，隨著注冊工作的深入開展，各電力企業依法依規開展大壩安全管理工作的意識越來越強，絕大部分能積極主動地落實大壩中心提出的整改意見，不斷提高自身的大壩安全管理水平。

截至2018年6月底，已注冊的481座大壩中，注冊等級為甲級的有444座，乙級36座，丙級1座。近幾年注冊登記等級為乙級的大壩數量和所占比例逐年減少（詳見表1），注冊工作有效地提升了電力行業總體的大壩安全管理水平。

3.3 大壩安全狀況改善

注冊是對電力企業大壩安全管理水平進行考核，而大壩的本質安全更是電力企業和監管機構關注的重點。水電站大壩完成注冊后，為確保大壩的運行安全，需要開展定期檢查、信息化建設、監測管理、應急管理等工作。定期檢查是定期（一般間隔5年）對大壩運行安全狀況進行全面評價；而信息化建設、監測管理、應急管理等工作是利用信息化手段，實時監控大壩的運行性態；總的來說就是日常監控大壩運行性態，定期對大壩進行全面檢查，發現問題則由電力企業及時開展補強加固工作，確保大壩的安全運行。

表1 2015～2017年大壩注冊等級情況統計表Table 1 Statistics of the classification of the registered dams during 2015～2017

定期檢查等工作猶如為注冊大壩定制了一份“安全套餐”，為發現并消除大壩存在的工程問題提供了強有力的支撐。

廣西某電力企業管轄的水電站大壩，經定期檢查因防洪能力不足被審定為病壩。在大壩被審定為病壩后，該電力企業立刻委托設計院開展大壩防浪墻及壩頂加高工程設計工作，并積極配合設計方案的審查，在方案通過審查后便立即組織施工。加固工程竣工后，經大壩中心重新評定，成功摘除“病壩”帽子，審定為正常壩。

湖南某電力企業管轄的水電站大壩為混凝土面板堆石壩，監測數據顯示大壩滲漏量自2011年起急劇增加，最高達1 240 L/s，大壩存在重大安全隱患。經國家能源局、派出機構和大壩中心的督促和指導，最終該大壩放空水庫進行除險加固。治理后，大壩滲漏量明顯下降，治理效果顯著，避免了垮壩等重大安全事故的出現。

上述案例充分說明水電站大壩注冊后，積極開展定期檢查和信息化建設等工作，能及時發現并消除大壩存在的安全隱患，避免重大安全事故發生。

經過幾輪定期檢查，大壩中心對注冊大壩存在的工程問題進行了反復篩查。近5年來，對約400座注冊大壩開展了新一輪的定期檢查，大壩中心提出了1 000余條必須處理或建議處理的意見，在電力企業積極落實和派出機構、大壩中心的監督指導下，大部分意見得到了落實，很好地消除了注冊大壩存在的工程問題，有效地改善了大壩安全狀況。目前，已注冊且經過定期檢查的水電站大壩均為正常壩，不存在病壩、險壩。

隨著信息化手段逐步應用到大壩安全管理中，電力企業和監管機構均能實時監控大壩的運行性態，從而在大壩出現突發狀況（如變形和滲漏量異常、遭遇大洪水、突發地震等）時能夠及時采取應對措施，消除安全隱患，確保大壩的運行安全。

總的來說，水電站大壩在注冊后，經過信息化手段的日常監控，定期檢查的系統排查，最大程度地消除了安全隱患，改善了大壩的運行安全狀況，最大限度地杜絕了垮壩、漫壩等重大事故的發生。

4 存在的主要問題

4.1 注冊、備案申請不及時

根據注冊辦法的規定，已蓄水運行但未注冊的大壩，電力企業應在完成工程竣工安全鑒定或者大壩安全定期檢查三個月內，向大壩中心書面提出注冊申請。已注冊的大壩，電力企業應當在注冊登記證有效期屆滿前三個月向大壩中心提出書面注冊換證申請。不具備注冊條件的已投運大壩，電力企業應當向大壩中心申請備案[4]。

目前存在部分大壩已具備注冊條件或注冊登記證有效期已屆滿，但有關電力企業遲遲未能按法規的要求提交注冊申請、經多次提醒仍無響應的情況。此外，還存在個別電力企業在工程投運后未按規定申請備案，游離在監管之外的情況。

根據23號令的規定，在規定期限內不申請辦理大壩安全注冊登記的大壩，不得投入運行，其發電機組不得并網發電[3]，但目前存在游離在監管之外的水電站大壩依然正常并網發電的情況，監管力度需進一步加強。

4.2 備案之后不按要求辦理注冊

根據23號令的規定，電力企業登記備案后應限期完成大壩安全注冊。目前有個別電力企業，在工程蓄水投運之后，辦理了備案，但后續工作一直未按國家或行業的要求開展，其中最突出的現象就是不開展工程竣工安全鑒定，或竣工安全鑒定工作遲遲不收尾。還有個別電力企業，對法規斷章取義，以為完成備案就一勞永逸，殊不知完成備案只是注冊前的一個階段性工作，如同汽車取得了“臨時牌照”一樣。電力企業應按照國家和行業的要求，在工程投運后及時完成工程竣工安全鑒定，并建立大壩安全管理體系，健全管理制度與規程，配備符合崗位要求的專業管理人員，積極籌措，扎實推進，直到符合注冊條件后及時申請注冊。

4.3 未及時落實注冊檢查意見

對于注冊檢查意見中提出的監管意見，部分電力企業未及時落實或只部分落實。這種情況在注冊等級長期為乙級的大壩中較為明顯，說明這些電力企業對大壩安全管理工作不夠重視，長期未有效提升大壩安全管理水平，將是今后的重點監管對象。

4.4 個別水電站大壩安全監管責任尚未界定清晰

按習近平總書記關于“管行業必須管安全”的指示和23號令、四部委文件的規定，以發電為主、總裝機容量5萬kW及以上的大、中型水電站的大壩安全監管由國家能源局負責，總裝機容量5萬kW以下的小水電大壩的安全監管職責都應在水行政主管部門。目前，全國大多數區域厘清了大壩安全監管責任，但個別區域尚需進一步清理。

如，開發功能非單一發電為主（如以防洪、灌溉、發電為主）的水電站大壩，同時涉及了水利、電力等多個行業，其大壩安全監管職責由國家哪個部門負責尚未明確。

以航運為主的工程屬于交通行業，根據水庫大壩安全管理條例，各級交通部門是其主管部門。鑒于目前交通部門暫無類似水利行業和電力行業的專業大壩管理單位或機構，這些大壩該如何開展注冊工作和納入監管，尚未明確。

5 改進建議

針對注冊和備案工作中存在的問題，主要建議：

（1）進一步加強監管力度。對于投運后遲遲不完成工程竣工安全鑒定、不及時辦理注冊和備案的電力企業，由派出機構根據《水電站大壩運行安全監督管理規定》第三十四條～第三十八條規定，進行限期整改、停產停業整頓、列入誠信黑名單、罰款等處罰，同時對相關責任人進行罰款處罰，督促電力企業做好注冊和備案等工作。

（2）督促整改落實。針對不切實落實注冊監管意見、管理水平落后且注冊等級經幾次換證仍為乙級的水電站大壩的電力企業，在行業內進行通報批評，督促其限期完成整改。

（3）進一步厘清監管范圍。國家政府部門需加強大壩安全監管頂層設計，進一步劃清監管范圍與邊界，明確各類型水電站大壩的監管部門，確保每一座大壩均登記在冊，納入監管。

6 結語

大壩安全注冊工作經過十幾年的探索、總結，已形成了一套較為完善的法規體系和監管體系。隨著國家重視程度的提升、行業監管力度的加大、注冊工作的不斷深入，電力行業的水電站大壩絕大部分已完成了注冊或備案，且行業總體的大壩安全管理水平逐步提升，大壩安全狀況不斷改善，監管工作成效顯著。雖然電力系統大壩安全注冊工作取得了可喜的成績，但仍存在少數水電站大壩監管責任不清、部分電力企業未按國家與行業的要求開展相關工作的問題。目前大壩安全注冊監督管理已到了攻堅克難的階段，需要繼續加大監管力度，督促電力企業按要求開展注冊有關工作。同時，需要深化頂層設計，進一步厘清監管范圍，實現監管全覆蓋，確保水電站大壩安全運行。