基層政府領(lǐng)辦合作社中的多重委托代理關(guān)系：績效與困境
——以常熟市橫塘蔬菜專業(yè)合作社為例

鄭子松， 王偉明， 沈貴銀， 廖小靜

(1.江蘇省農(nóng)業(yè)科學院蔬菜研究所/江蘇省高效園藝作物遺傳改良重點實驗室，江蘇南京 210014；2.江蘇省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所/江蘇農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新決策咨詢研究基地，江蘇南京 210014)

隨著城市化進程的不斷加快，勞動力流失引起的耕地閑置和土地利用效率不高的問題，須要通過土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營加以解決。同時，城市所需的生鮮蔬菜須要通過集約化生產(chǎn)來保證。在此背景下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層政府往往通過牽頭甚至直接主導成立合作社的方式來實現(xiàn)生鮮蔬菜的規(guī)模化經(jīng)營，保證對周邊城市的蔬菜供應。然而，現(xiàn)有研究對于政府應介入合作社的形成和發(fā)展的結(jié)論卻不盡相同。有的研究認為，農(nóng)民合作社在產(chǎn)生和發(fā)展初期對政府有較強依賴性，與政府之間存著復雜的內(nèi)在關(guān)聯(lián)[1]，基層政府適時介入并通過某個中介性機構(gòu)或代理人充當大戶角色，能促使同質(zhì)性農(nóng)戶在政府代理人引導的情況下有效地締結(jié)合作經(jīng)濟組織[2]；農(nóng)民合作社與政府之間存在著不對稱的相互賦權(quán)關(guān)系，政府擁有較大的干預優(yōu)勢和作用空間[3]。但也有研究認為，政府不應過多干預合作社的經(jīng)營，對合作社應主要發(fā)揮規(guī)制和監(jiān)管作用，政府規(guī)制和外部條件改善是合作社健康和規(guī)范發(fā)展的根本[4-5]；從鄉(xiāng)村治理來看，政府的支持和優(yōu)惠政策應向綜合型合作社傾斜[6]。

現(xiàn)有文獻為本研究提供了豐富的基礎(chǔ)，但就基層政府領(lǐng)辦合作社的機制、績效問題的研究較為缺乏。關(guān)于基層政府與合作社之間的關(guān)系仍有以下問題值得關(guān)注：基層政府領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社中存在著怎樣的委托代理關(guān)系？治理機制和運行績效如何？要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展又將面臨哪些困境？江蘇省常熟市碧溪新區(qū)的橫塘專業(yè)合作社由基層政府主導成立，同時又具有農(nóng)技推廣背景，無論在組織形式、內(nèi)部治理還是服務(wù)功能方面，都具有較強的代表性。本研究以橫塘蔬菜專業(yè)合作社為例，以委托代理理論為基礎(chǔ)，分析基層政府與農(nóng)民專業(yè)合作社之間的委托代理關(guān)系以及合作社的治理、績效和面臨的困境，為促進相關(guān)主體合作、提高農(nóng)民收入和實現(xiàn)都市農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展提供依據(jù)。

1 案例簡介

橫塘蔬菜專業(yè)合作社成立于1998年，成立之初由橫塘農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷公司以258萬元全額注資。隨著碧溪新區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)的建立，合作社的基礎(chǔ)設(shè)施投資(辦公生產(chǎn)用房、水利設(shè)施包括泵房等、道路、水電等、大棚等)全部來自于農(nóng)業(yè)園區(qū)下屬的濱江農(nóng)業(yè)科技有限公司，投資共計8 000多萬元，其中 2 000多萬元用于合作社大棚建造。合作社主營業(yè)務(wù)為蔬菜種植和銷售，也有少量水果、稻米種植；為成員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買服務(wù)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的技術(shù)、信息服務(wù)。目前，合作社種植大棚蔬菜約46.7 hm2，露地蔬菜約 153.3 hm2，優(yōu)質(zhì)水稻26.7 hm2，露地蔬菜以葉菜類為主，大棚則包括葉菜與茄果類蔬菜。合作社每年總產(chǎn)值為2 000萬元左右，凈利潤為100萬元左右。合作社注冊時有社員8戶，包括理事長、合作社黨支部書記，4名村干部、還有2戶農(nóng)民，注冊成員均沒有實際出資。8名合作社股東均不參加分紅，2名農(nóng)技服務(wù)中心工作人員工資和獎金等均由農(nóng)技服務(wù)中心支付，4名村干部和2名農(nóng)民均參加合作社勞動與管理，獲得工資與獎金。目前，合作社成員為52名員工和周邊3個村共數(shù)百名土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶。員工由管理人員、物流中心駕駛員和蔬菜直營店營業(yè)員組成。

2 合作社中的多重委托代理關(guān)系

委托代理理論中，多個委托人委托單一代理人的方式屬于“共同代理”的范疇[7]。代理人同時完成委托人委托的多項任務(wù)，則屬于“多任務(wù)代理”的范疇[8]。本案例中，橫塘蔬菜專業(yè)合作社既是代理人，又是委托人。作為代理人，它接受來自碧溪新區(qū)政府、鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心和土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶三方委托人的共同代理。作為委托人，合作社委托職業(yè)經(jīng)理人即理事長進行經(jīng)營管理。多重委托代理關(guān)系下，形成了多個委托人與代理人之間即形成了“共同代理”下的“多任務(wù)代理”關(guān)系(圖1)。

一是合作社與職業(yè)經(jīng)理人之間的委托代理關(guān)系。職業(yè)經(jīng)理人是合作社聘用的經(jīng)營者，其作用通過內(nèi)部治理、經(jīng)營管理以實現(xiàn)合作經(jīng)濟組織所應提供的服務(wù)功能、非盈利性目標和盈利目標。作為基層政府政策目標的實施載體，合作社須要實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、生鮮蔬菜的供應和國有資產(chǎn)保值功能；作為農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心組建的合作社，有必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化與擴散的功能；作為土地入股農(nóng)民的代理人，合作社又要具備保證農(nóng)民收入穩(wěn)定的功能。由此形成了合作社與職業(yè)經(jīng)理人之間以盈利和公益性雙重目標的委托代理關(guān)系。

二是碧溪新區(qū)政府與合作社的委托代理關(guān)系。碧溪新區(qū)政府打造了碧溪新區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)，并全資成立了濱江農(nóng)業(yè)科技有限公司。公司投資辦公以及生產(chǎn)經(jīng)營用房、大棚等，建成后無償提供給合作社使用，合作社只須要支付日常運轉(zhuǎn)的水電費、維修費以及耗材費用等。碧溪新區(qū)政府通過濱江農(nóng)業(yè)科技公司對合作社進行投資的目的在于實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、有效利用土地和保證蔬菜供應。碧溪新區(qū)政府與合作社之間形成了以實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、土地利用和蔬菜供應為目的的委托代理關(guān)系。

三是橫塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心與合作社的委托代理關(guān)系。橫塘蔬菜合作社前身為鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心成立的橫塘鎮(zhèn)無公害蔬菜生產(chǎn)基地，之后為適應基地市場化經(jīng)營的需要又成立了橫塘鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷公司，1998年在常熟市政府農(nóng)村工作辦公室(簡稱農(nóng)辦)的支持下，由橫塘鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷公司全資成立了橫塘蔬菜專業(yè)合作社，無論是發(fā)起時還是現(xiàn)在，合作社都具有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門背景，也賦予了農(nóng)技推廣的功能。與此同時，合作社的核心成員為理事長(過去是農(nóng)技推廣中心主任)。基于以上多種因素，橫塘農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心與合作社之間形成了以技術(shù)應用與推廣為目的的委托代理關(guān)系。

四是土地入股農(nóng)民與合作社之間的委托代理關(guān)系。濱江農(nóng)業(yè)科技有限公司對合作社進行注資后，與合作社成立之初相比，成員結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化。目前合作社的成員包括合作社直營店的營業(yè)員、注冊合作社時的名義成員以及通過土地入股合作社的農(nóng)民。就土地入社農(nóng)戶與合作社之間的委托代理關(guān)系而言，農(nóng)戶是承包土地經(jīng)營權(quán)的所有者，其收益來自于承包期內(nèi)利用土地經(jīng)營權(quán)所得。最初土地轉(zhuǎn)出戶只是拿固定租金，通過基層政府引導，土地入股農(nóng)戶以承包地經(jīng)營權(quán)作為資產(chǎn)入股方式，以合作社成員身份加入合作社。農(nóng)戶委托合作社的目的是有效利用土地資源，保護成員土地權(quán)益，增加農(nóng)戶的土地增值收入，由此形成了以增加農(nóng)民收入為目的的委托代理關(guān)系。

3 委托代理關(guān)系下合作社的運營、治理和績效

多重委托代理關(guān)系下，合作社必須要實現(xiàn)多重功能。在合作社理事長的帶領(lǐng)下，合作社采用了“片區(qū)生產(chǎn)+產(chǎn)量包干+統(tǒng)一銷售”的運營模式，并通過能人治理的方式，實現(xiàn)了既定的委托代理目標，取得了一定的績效。

3.1 運營模式

一是片區(qū)生產(chǎn)。生產(chǎn)共分8個區(qū)片，蔬菜種植品種、農(nóng)資供應、技術(shù)指導實行“五統(tǒng)一”，由合作社統(tǒng)一調(diào)配與安排。1個區(qū)片由2～3名管理人員(分別負責總體管理、技術(shù)指導與來往賬目管理等)，主要是附近村離開崗位的村干部或農(nóng)技服務(wù)中心退休職工。

二是產(chǎn)量包干。每片區(qū)獨立進行生產(chǎn)管理，單獨結(jié)賬，每年確定1 hm2的凈利潤指標，超額完成指標給予適當獎勵，未完成者則相應扣發(fā)獎金。

三是創(chuàng)建品牌，統(tǒng)一銷售。合作社注冊了“濱江綠”蔬菜品牌，目前有3個經(jīng)過認證的綠色產(chǎn)品。合作社將各片區(qū)生產(chǎn)的蔬菜進行統(tǒng)一銷售，銷售渠道共有7個：一是擁有5個直銷店，價格低于普通農(nóng)貿(mào)市場，常熟市發(fā)改委給予每店每年補貼2萬～3萬元。二是供應市內(nèi)外配送公司(中心)，銷售價格高于市場價格的20%。三是定點供應常熟市機關(guān)食堂等集團客戶，配送價格高于市場價的20%。四是供應江蘇省蘇州市場的農(nóng)貿(mào)市場，按市場批發(fā)價出售。五是供應常熟常客隆超市。在常客隆超市開設(shè)銷售柜臺出售合作社蔬菜，價格一般高于市場批發(fā)價的20%。六是供應常熟市教育局后勤保障公司。此外還有少量禮品蔬菜，售價在一般市場價格的50%以上。七是少量蔬菜出口。

3.2 能人治理

由于委托人和代理人之間的目標函數(shù)不一致，委托人追求的是自身利益的最大化，而代理人追求的是工資津貼和閑暇時間的最大化，加上委托人和代理人之間存在非對稱信息，使得委托-代理契約執(zhí)行在事前容易發(fā)生逆向選擇，事后容易發(fā)生道德風險等情況。如何在利益沖突和信息不對稱情形下實現(xiàn)對代理人的激勵，是委托代理理論須要解決的核心問題。為了解決該問題，須在激勵相容約束和參與約束2個條件下尋找委托人設(shè)計的最優(yōu)契約，讓代理人的努力水平符合委托人的利益[9-10]。然而，由于現(xiàn)實中農(nóng)村人力資本的缺乏以及基層政府主導合作社的特殊性，難以搜尋到合適的代理人，橫塘蔬菜合作社并未通過正式契約對代理人的行為進行約束，而是建立在社會網(wǎng)絡(luò)和社會信任基礎(chǔ)上的能人治理方式，短期內(nèi)亦取得了一定的治理效果。

作為多重委托代理關(guān)系的最終代理人，橫塘蔬菜合作社的張祖學理事長是兼具政治性社會資本和商業(yè)性社會資本的企業(yè)家能人。退休前張祖學是橫塘鎮(zhèn)農(nóng)機推廣服務(wù)中心的主任，長期從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的工作；張祖學在合作社管理和市場渠道開拓方面具有豐富的經(jīng)驗，保證了橫塘蔬菜合作社最重要的技術(shù)和銷售2個生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的良性運轉(zhuǎn)；同時，張祖學理事長之所以傾盡全力來管理合作社，原因在于多年的農(nóng)技中心工作經(jīng)歷使其具有不同于一般職業(yè)經(jīng)理人的使命感和責任感。

從張祖學理事長對橫塘蔬菜合作社的內(nèi)部治理和經(jīng)營方式來看，主要利用了嵌套于各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的非正式制度安排，合作社的內(nèi)部治理是建立在社會網(wǎng)絡(luò)和社會信任基礎(chǔ)上的能人治理。合作社中的生產(chǎn)者為周邊村的村干部和農(nóng)技服務(wù)中心退休職工，運行和管理是建立在熟人社會和工作網(wǎng)絡(luò)上的監(jiān)督考核機制和激勵機制。生產(chǎn)管理人員出于對理事長的信任，在生產(chǎn)管理和蔬菜銷售方面，完全聽從理事長的意見和建議。

3.3 運行績效

一是保證了高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了向周邊都市供應生鮮蔬菜的目標。蔬菜產(chǎn)業(yè)具有較高附加值，合作社先進的生產(chǎn)技術(shù)為設(shè)施蔬菜和露地蔬菜的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質(zhì)量提供了保障。合作社生產(chǎn)的生鮮蔬菜通過多元化的流通渠道覆蓋了常熟市和蘇州市的集團客戶、配送中心、批發(fā)市場、后勤保障公司和超市，在保證都市生鮮蔬菜供應方面發(fā)揮了重要的作用。

二是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)應用和推廣的目標。合作社在農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、應用和推廣中扮演了重要的作用。橫塘蔬菜合作社具有農(nóng)技推廣中心的背景，與江蘇省農(nóng)業(yè)科學院、南京農(nóng)業(yè)大學、蘇州職業(yè)技術(shù)學院、江蘇太湖地區(qū)農(nóng)業(yè)科學研究所等科研院所建立密切合作關(guān)系。由于張祖學是前農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心的主任，同時農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心有4位工作人員也參與合作社的運營。多渠道多來源的農(nóng)業(yè)技術(shù)通過橫塘蔬菜合作社的示范和推廣，對合作社及周邊大棚種植戶的技術(shù)采納發(fā)揮了重要的作用。

三是實現(xiàn)了提高成員收入的目標。合作社涉及到的土地由3個村流轉(zhuǎn)而來，流轉(zhuǎn)期限一直到2028年。最初土地租金為7 500～9 000元/hm2，隨著時間的推移，土地轉(zhuǎn)出戶希望能夠從土地上獲得更多的價值增值，提高其收入。因此，在碧溪區(qū)政府的協(xié)調(diào)下實現(xiàn)了土地入股合作社，土地轉(zhuǎn)出戶從過去的固定租金的形式轉(zhuǎn)變成固定租金+股份的形式，固定租金為9 000元/hm2，股金為3 787.5元/hm2。

4 委托代理關(guān)系下合作社可持續(xù)發(fā)展的潛在風險

基層政府主導的合作社通過能人治理，在一定程度上實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟，促進了技術(shù)擴散，提高了成員收入。然而，由于基層政府和農(nóng)技推廣部門全額注資合作社的特殊性，以及合作社本身固有的制度缺陷和內(nèi)部治理機制的缺失，橫塘蔬菜合作社的可持續(xù)發(fā)展也面臨著較大的潛在風險。

合作社本身的制度缺陷不利于國有資產(chǎn)的委托和管理。國有資產(chǎn)的委托代理如果出現(xiàn)機會主義行為，必將導致國有資產(chǎn)的流失。因此，代理人所依托的組織形式必須有清晰的產(chǎn)權(quán)和完善的治理結(jié)構(gòu)。但作為一種不同于公司和市場的組織模式，合作社具有產(chǎn)權(quán)模糊、組織成本高的特點，如果要以規(guī)范合作社的形式管理國有資產(chǎn)，就須要按照合作社的組織結(jié)構(gòu)、利益分配機制和服務(wù)功能來進行內(nèi)部治理。然而，合作社是“成員共有”的治理結(jié)構(gòu)，為生產(chǎn)者提供服務(wù)是其組建的根本目的，這樣的制度安排和服務(wù)功能是與基層政府領(lǐng)辦合作社的公益性目的可能無法實現(xiàn)激勵相容。從橫塘蔬菜合作社的現(xiàn)實選擇來看也證明了這一點，其雖然有合作社之名，但實際運行卻無合作社之實。

合作社運營完全依賴于職業(yè)經(jīng)理人的領(lǐng)導和經(jīng)營能力，但又缺乏對職業(yè)經(jīng)理人的激勵和內(nèi)部治理。基層政府領(lǐng)辦的合作社聘用的職業(yè)經(jīng)理人不僅要具備企業(yè)家才能，既要懂管理、會經(jīng)營、有組織能力和執(zhí)行能力，還須要懂技術(shù)、懂政府政策。張祖學理事長則完全符合以上要求，對于合作社的形成和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，合作社內(nèi)部基于熟人關(guān)系的非正式治理亦是建立在張祖學理事長的企業(yè)家才能的基礎(chǔ)上的。但是，一旦職業(yè)經(jīng)理人不具備復合型的能力，合作社的管理和生產(chǎn)經(jīng)營都會受到影響，建立在熟人社會上的激勵機制和監(jiān)督考核機制都將失效。

合作社缺乏有效的生產(chǎn)管理方式。雖然合作社選擇了聘用離休的村干部對各個基地進行管理，但是由于離休村干部年齡較大，技術(shù)水平和管理才能相對有限，加上缺乏嚴格的數(shù)量和質(zhì)量的考核機制，導致生產(chǎn)管理松散，缺乏激勵。作為勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，蔬菜的生產(chǎn)注定要實現(xiàn)“單元化生產(chǎn)”，但即使是“單元化生產(chǎn)”，如果不通過相應的考核機制激勵單元管理人員提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，那么合作社的可持續(xù)發(fā)展就缺乏相應動力，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也無法得到保證；同時，如果不通過生產(chǎn)管理機制促使種植戶與組織之間建立較為緊密的利益連接關(guān)系，無論是雇工還是種植戶，其生產(chǎn)和收益都會面臨較大的風險。

5 結(jié)論與建議

由于碧溪新區(qū)橫塘蔬菜專業(yè)合作社中的多重委托代理關(guān)系對合作社的運營提出了要求。合作社理事長通過采用“片區(qū)生產(chǎn)+產(chǎn)量包干+統(tǒng)一銷售”的運營模式，采用能人治理基礎(chǔ)上的關(guān)系治理，基本實現(xiàn)了合作社的目標。但同時，由于基層政府和農(nóng)技推廣部門主導合作社的特殊性，加之合作社本身的制度缺陷，橫塘蔬菜合作社要實現(xiàn)進一步可持續(xù)發(fā)展，須要從以下3個方面進行轉(zhuǎn)變。

其一，政府委托組織管理國有資產(chǎn)，既可采取委托代理方式，也可采用發(fā)包方式。第1種方式是通過委托職業(yè)經(jīng)理人對組織進行管理，但更適合采用公司而不是合作社的組織形式；第2種方式是把土地租給有能力的企業(yè)家，在保證企業(yè)作為城市蔬菜供應基地的用途不變的情況下，由企業(yè)家自主經(jīng)營。如為了保證基層政府目標的實現(xiàn)，與企業(yè)家簽訂合同時注明必須種植蔬菜。不過無論是采取哪種路徑，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民可以通過村集體牽頭組建的土地合作社進行土地流轉(zhuǎn)，獲得的土地溢價可以通過土地合作社進行分配，但不能參與到組織的股權(quán)結(jié)構(gòu)和成員構(gòu)成中來。

其二，國有資產(chǎn)管理組織要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須進行經(jīng)營管理制度創(chuàng)新。管理國有資產(chǎn)組織模式更宜采用“公司+農(nóng)戶”的模式，通過單元式生產(chǎn)，最大限度地提高種植戶的生產(chǎn)積極性。“單元式管理”既能實現(xiàn)蔬菜種植環(huán)節(jié)的相對獨立經(jīng)營，又能在銷售環(huán)節(jié)對單元式生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進行出售。中層管理人才的引進和培育對于蔬菜產(chǎn)業(yè)組織的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。未來可以通過引進大學生或者其他具備管理素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民對蔬菜產(chǎn)業(yè)組織中的“生產(chǎn)單元”進行管理。

其三，要設(shè)計相應指標實現(xiàn)對于企業(yè)家的考核，并給予相應的激勵。在采用委托代理的方式管理國有資產(chǎn)時，必須完善對職業(yè)經(jīng)理人的考核。首先，國有資產(chǎn)的管理不同于一般性資產(chǎn)，通常要考核蔬菜市場供應量、利潤指標、國有資產(chǎn)的保值增值、技術(shù)示范的次數(shù)等多重指標，既有公益性質(zhì)的，也有利潤的，如技術(shù)示范方面，新品種示范進行的次數(shù)等。其次，要有意識地培養(yǎng)職業(yè)經(jīng)理人，給予職業(yè)經(jīng)理人足夠的激勵。未來可在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)中心的、具有一定管理才能的農(nóng)技人員安排到合作社中進行技術(shù)服務(wù)的同時，有意識地加強其管理才能的培育，同時要設(shè)計出具有經(jīng)濟目標和政策目標的績效考核制度，通過與代理人簽訂契約，減少機會主義行為，做到風險和利潤共擔。