新中國70年農村集體經濟的發展經驗與啟示

高 鳴 蘆千文

農村集體經濟是中國特色社會主義經濟的重要載體，在實施鄉村振興戰略過程中發揮著舉足輕重的作用。進入新時代，建立城鄉融合發展的新體制機制，對發展壯大農村集體經濟提出了新的要求，對此，梳理和分析新中國成立以來農村集體經濟的形成和發展、改革和創新的過程具有現實意義和理論價值，為進一步探索農村集體經濟新的實現形式和壯大村級集體經濟提供參考。

一、農村集體經濟的發展歷程

（一）構建期：1949—1977年。新中國成立后，經過社會主義改造，農村集體經濟應運而生。1953年12月，中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，明確農民生產聯合的具體發展路徑是：臨時互助組→常年互助組→初級農業生產合作社→高級農業生產合作社。黨的七屆六中全會以后，農業合作運動被推入高潮，直至1957年底基本實現了高級農業生產合作社化。初級農業生產合作社向高級農業生產合作社的轉變，實現了生產資料由社員私有制向無差別的集體所有轉變，這表明集體經濟成為我國農業經濟的主導成分。隨著高級農業生產合作社的發展，逐漸出現了一些問題，對此，部分地區試辦人民公社。1958年8月，中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，隨后得到中央的認可并在全國范圍內推廣。隨后，中央不斷調整人民公社的生產經營管理體制，健全按勞分配制度，發展農村公共服務事業，促進社隊工商業發展，壯大集體經濟實力。農村集體經濟“三級所有、隊為基礎”的基本制度框架在這一時期形成。

（二）調整期：1978—1999年。自農村改革開始，農村集體經濟發展的內外部環境發生較大變化。農村集體經濟在沿著市場化改革方向，不斷調整和探索新的有效實現形式。一是完善集體統一經營方式。家庭承包制普及后，以家庭經營為主的方式重新確立，統分結合雙層經營體制逐漸形成，減弱了家庭生產經營與農村集體經濟的聯系，家庭經營從集體經濟中的附屬地位逐步獨立出來。中央要求農村集體經濟組織強化“統”的職能，強化為農戶服務。但在改革過程中，集體資產被轉移到農戶手中，使集體經濟組織力量弱化。二是發展鄉鎮企業。人民公社解體后，社隊興辦的集體企業轉型為鄉鎮企業，并迅速發展。據統計，1998年，鄉鎮企業營業收入38284.1億元，利潤總額1945.8億元，職工總數4828.6萬人。隨著鄉鎮企業的發展，市場競爭力較弱的問題凸顯，在20世紀90年代中后期，很多地區開展改革使鄉鎮企業由此轉為民營。三是探索集體經濟組織有效形式。在當時地區性合作經濟組織（或社區合作經濟組織）、農村新經濟聯合體、股份制或股份合作制企業是主要的三類形式。在這一時期，集體經濟在農村經濟中不斷弱化和邊緣化。

（三）轉型期：2000—2012年。進入新世紀以后，農村集體經濟發展的外部環境發生了變化。在“工業反哺農業、城市支持農村”的中央決策部署下，農村集體經濟組織作用逐漸得到發揮。一是強化農業生產和農村公共服務職能。財政等項目資金向部分農村集體經濟組織傾斜，強化了集體經濟組織的功能地位。如部分村集體建立產業園、整片流轉土地等，探索盤活集體建設用地的方式，使集體經濟注入了新的活力。二是城郊農村或城中村集體經濟迅速發展。城郊農村或城中村借助區位優勢，發展物業經濟，探索集體資產保值增值的途徑，迅速壯大了集體經濟。在這一時期，雖然農村集體經濟得到了發展，但仍相對落后于其他經濟成分。

（四）激活期：黨的十八大以來。黨的十八大以來，中央著力推進農村集體產權制度改革，出臺了《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，并提出了支持農村集體經濟發展的政策措施，將農村集體經濟發展帶進了創新發展時期。2014年11月，農業農村部確定了第一批29個試點縣（市、區），截至2019年9月已確定了四批改革試點單位，并要求到2020年10月底前基本完成全部試點任務。這是農村改革的一項重要內容，為發展壯大農村集體經濟提供了保障。2019年6月，農業農村部發布《關于進一步做好貧困地區集體經濟薄弱村發展提升工作的通知》，提出扶持發展薄弱村的集體經濟。黨的十八大以來，農村集體經濟取得了顯著成效，集體經濟“空殼村”數量和占比雙增的趨勢得到扭轉。目前，超過15萬個村完成了農村集體經營性資產股份合作制改革，累計向農民股金分紅3251億元，為鄉村振興提供了重要的推動力量。

二、農村集體經濟的經驗啟示

（一）以保障農民根本利益為原則，把好農村集體產權制度改革的方向。農村集體經濟的演進歷程與促進農民根本利益的提升息息相關。農村社會主義改造過程中生產技術水平較低，集體協作生產比個體獨立生產更具效益優勢，農村集體經濟應運而生。近年來，以提高農民利益實現程度為基本原則的農村集體產權制度改革逐步推進，農村集體經濟再度興起，成為新的熱點和焦點。

推進農村集體產權制度的進一步改革。一是要實現集體資產的確權到戶，以確保農民利益為準則，保障農民對集體資產的占有權、知情權和收益分配權。二是要重視集體土地所有權的落實，繼續規范集體經營性建設用地的入市標準，探索和創新融資方式，拓寬和延伸融資渠道，著重推進農村集體資產向股份全能化發展。

（二）以提高集體經濟組織的市場競爭力為方向，建立符合市場經濟要求的運行機制。市場主體之間的競爭是一直存在的，市場競爭力是市場地位的體現，市場競爭力代表市場主體的話語權和主導權，在集體經濟的發展歷程中，農村集體經濟組織的市場競爭力處于劣勢，只有少數的集體經濟組織發展較好，多數集體經濟組織被排除在市場競爭的邊緣，甚至逐步被市場淘汰。被淘汰的集體經濟組織在發展過程中存在較多問題，最突出的問題就是缺乏市場競爭力。

發展壯大農村集體經濟，重視提升集體經濟組織的市場競爭力。一是在以經營收益為目標的現代企業，建立行之有效的激勵機制，同時，完善集體經濟組織內部的管理制度，不斷凝聚組織力量，提高工作效率。二是在非經營性領域，要充分發揮基層黨組織和村集體組織的領導帶頭作用，以相關法律法規為保障，以市場收益為導向，促進組織成員自主行使相關權益。

（三）以處理好集體經濟與其他經濟的關系為基礎，確定適宜從事的生產經營領域。集體經濟與其他經濟之間有著重要的聯系，處理好兩者的關系有助于促進兩者效用的提升，而處理兩者關系的前提是明晰兩者的區別。實踐中，集體經濟與其他經濟經常被混淆，相比其他經濟形式，集體經濟有著明顯的區別，只有實現個人所有向集體所有轉變的經濟組織才是真正的集體經濟。集體經濟的優勢具有顯著的地域性，充分發揮不同地域集體經濟組織的異質性特征和優勢，才能在競爭市場中立于不敗之地。

處理好集體經濟與其他經濟的關系，確定適宜從事的生產經營領域，要做到以下兩點：一是要厘清不同經濟形式的邊界和定位，結合發展實際，順應發展規律和演變趨勢，統籌集體經濟與其他經濟的協調同步發展。二是拓寬新型農業經營體系涉及范圍，將集體經濟組織作為新的延伸，以農戶、要素和產業鏈為載體，充分發揮村集體經濟組織的綜合服務優勢。

（四）以跳出“改革—掛牌”形式為前提，切實推動農村集體經濟實現形式創新。一直以來，國家都非常重視農村集體經濟組織的改革，各地也紛紛出臺政策促進農村集體經濟推陳出新，組織形式遍地開花，但大都只是流于形式，缺乏實質性的創新，只是將原來的村級管理架構生搬硬套在新的集體經濟組織形式中，管理運行模式并未改變，擁有自主經營管理權的現代企業制度仍需完善。

新型集體經濟組織要取得實質內容的創新，必須要跳出“改革—掛牌”形式。一是要杜絕集體經濟的形式主義，開展對缺乏實質集體經濟組織的清理和排查，以長效規范發展為基本要求，明晰扶持政策和扶持資金的管理和使用權利，促進集體資產發揮最大效用。二是集體經濟的穩定發展離不開制度保障，應結合集體經濟發展中存在的現實問題，出臺規范集體經濟發展的相關指導意見和法律法規。三是要注重提升農村集體經濟組織的綜合實力。以樹立典型模范，拓寬宣傳渠道等方式推廣復制性強的發展模式，促進集體經濟組織之間的交流互動，切實推動模式創新。