新中國(guó)70年農(nóng)村土地制度發(fā)展脈絡(luò)與展望

高 強(qiáng) 吳棟劍

土地是人類(lèi)生存的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，是公有制的最主要實(shí)現(xiàn)形式。土地制度是指由國(guó)家法律和政策所規(guī)定的土地權(quán)屬、利用和處置等權(quán)利及其關(guān)系的總和。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的土地制度嚴(yán)重束縛農(nóng)民的生產(chǎn)積極性或者制約土地要素功能發(fā)揮時(shí)，旨在激活土地要素、促進(jìn)土地多元化功能發(fā)揮的改革就變得非常必要。新中國(guó)成立70年來(lái)的歷程表明，每一次農(nóng)村土地制度變遷都是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)訴求的回應(yīng)，繼而又深刻影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程。

土地制度改革的目標(biāo)從來(lái)都不是單一的，而只可能是多重的，主要有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等多重目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活的持續(xù)改善。政治目標(biāo)是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)基礎(chǔ)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)目標(biāo)是促進(jìn)機(jī)會(huì)平等、結(jié)果公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。生態(tài)目標(biāo)是建立生態(tài)文明制度，促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如果土地制度安排不能隨著國(guó)家戰(zhàn)略適時(shí)調(diào)整或者過(guò)多關(guān)注于某一個(gè)目標(biāo)，土地制度就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。新中國(guó)成立70年農(nóng)村土地制度的演進(jìn)，既是土地法治不斷完善的過(guò)程，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過(guò)程。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村土地制度需要繼續(xù)深化改革、完善制度建設(shè)、打通城鄉(xiāng)通道，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，建立健全有利于城鄉(xiāng)土地要素合理配置的體制機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。

一、新中國(guó)70年農(nóng)村土地制度演變歷程

新中國(guó)成立70年來(lái)，農(nóng)村土地制度經(jīng)過(guò)了多次變遷，產(chǎn)權(quán)不斷分化組合、權(quán)能不斷拓展延伸、政策框架逐漸豐富完善，集體所有制的存在形式和實(shí)現(xiàn)方式也不斷創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（一）1949-1978年，農(nóng)村土地集體所有制確立并調(diào)整優(yōu)化階段

在土地改革完成之后，獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。但是制度弊端也漸漸凸顯，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的零散化、脆弱性以及兩極分化等現(xiàn)象日益突出。為了把農(nóng)民引導(dǎo)到互助合作的軌道上來(lái)，從1953年開(kāi)始我國(guó)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造。以1956 年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》頒布為標(biāo)志，農(nóng)村土地集體所有制基本形成。農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，但這一時(shí)期宅基地的所有權(quán)還是屬于農(nóng)民。1962年，我國(guó)頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，徹底實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民土地所有制向農(nóng)村集體土地所有制轉(zhuǎn)變。此后，我國(guó)農(nóng)村土地制度又進(jìn)行了多次微調(diào)，但“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本體制一直沒(méi)有改變。

這一階段土地制度從封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，進(jìn)而向集體所有轉(zhuǎn)變，有力支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農(nóng)民平等參與集體利益分配，獲得基本生存保障。但這一時(shí)期由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，實(shí)施了平均主義、大鍋飯等不切實(shí)際的組織方式，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村土地制度變革也呼之欲出。

（二）1978—2012年，以法治化方式推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革階段

1978 年冬，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村開(kāi)創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河，同時(shí)也拉開(kāi)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的序幕。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，我國(guó)確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的基本形態(tài)。1982年《憲法》中明確提出“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1993年4月，我國(guó)又將“家庭承包經(jīng)營(yíng)”明確寫(xiě)入《憲法》，使其成為一項(xiàng)基本國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度。2002年8月《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，且通過(guò)存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式組織實(shí)施”。2007年3月，《物權(quán)法》正式頒布實(shí)施，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，對(duì)于保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益，意義重大。在土地管理制度方面，1986年以前，我國(guó)土地由多部門(mén)分散管理。1986年，以《土地管理法》實(shí)施為契機(jī)，我國(guó)建立了全國(guó)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。此后，歷經(jīng)1998年開(kāi)始的土地用途管制、2004年國(guó)土資源管理體制改革、2006年國(guó)家土地督察制度建立，我國(guó)逐步形成了以用途管制與規(guī)劃管制相結(jié)合的土地統(tǒng)一管理模式。

這一階段農(nóng)村土地制度從以政策和行政干預(yù)為主輔以法律，到政策和法律協(xié)同兼顧，再到以法律規(guī)范為主，經(jīng)歷了“從無(wú)到有、從鞏固到完善”的發(fā)展過(guò)程，呈現(xiàn)出勇于探索、不斷創(chuàng)新、砥礪前行的法治精神。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迎合了農(nóng)民的基本訴求，“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營(yíng)體制優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，集中統(tǒng)一的土地管理制度逐步完善。同時(shí)，這一時(shí)期我國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，并開(kāi)始建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，國(guó)家、集體與農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系格局發(fā)生了根本變化。

（三）2012年至今，“三權(quán)分置”下的土地制度改革協(xié)同推進(jìn)階段

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：承包地“三權(quán)分置”、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶(hù)農(nóng)民“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容。2018年中央一號(hào)文件提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”。2019年1月1日，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施。2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法的決定，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在農(nóng)村“三塊地”改革方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定。

這一階段，農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設(shè)用地協(xié)同改革通道逐步打通，以用益物權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度基本建立，為市場(chǎng)化推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展提供了制度動(dòng)力。這不僅意味著我國(guó)土地制度改革取得重大突破，也標(biāo)志著全面深化農(nóng)村改革將進(jìn)入新的發(fā)展階段。

二、新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革方向及建議

新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線(xiàn)仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，需要在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，繼續(xù)著眼于承包地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地以及征地制度等重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度、戶(hù)籍制度、規(guī)劃制度、支持保護(hù)制度等內(nèi)容，從服務(wù)、政策、法律、環(huán)境等多方面優(yōu)化制度供給，提升改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，逐步建立開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)制度。

從承包地制度改革看，要突出“穩(wěn)定、搞活、保護(hù)”三大關(guān)鍵詞，兼顧土地承包關(guān)系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，提升土地資源要素保障能力。從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面看，要加快培育多元化入市主體，成立代表集體行使所有權(quán)、具有市場(chǎng)法人資格的土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等作為入市實(shí)施主體。同時(shí)，進(jìn)一步完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度設(shè)計(jì)，探索土地增值收益調(diào)節(jié)金征收的基數(shù)、比例和方式，平衡國(guó)家、集體和農(nóng)民三者的收益關(guān)系。從宅基地改革方面看，需要在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革的前提下，加快推進(jìn)房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在宅基地管理中的職能定位，提高基層部門(mén)承接審批權(quán)下放的能力，建立閑置宅基地自愿有償退出機(jī)制，探索盤(pán)活利用閑置宅基地和農(nóng)房的辦法。從征地制度方面看，要結(jié)合即將完成的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，擴(kuò)大成員集體所有權(quán)的行使范圍，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在征地過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，建立“留地安置”“跨村聯(lián)合”等區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。