精準扶貧視角下農村貧困人口易地搬遷存在問題及對策建議

李學才

易地搬遷是改變傳統的幫扶方式，將生活在自然條件比較惡劣、生態環境比較脆弱、發展條件嚴重欠缺、社會公共服務難以覆蓋到的地區貧困人口進行整體或者部分搬遷，以改善他們的生產條件和生活質量，保證社會公共服務能夠全面覆蓋，逐步走上致富道路，實現脫貧目標。據統計，2016年我國易地扶貧搬遷安置了249萬人，2017年易地扶貧搬遷安置了340萬人。易地搬遷對搬遷戶住房條件改善、促進農村貧困人口的脫貧，具有十分重要的作用。但是，易地搬遷在政策執行中仍面臨不少難題，如易地搬遷機制體系不夠科學、政策不夠嚴謹，后續配套還不完善等，應制定相應的對策，使易地搬遷政策在精準扶貧和精準脫貧中發揮最大效用。

一、農村貧困人口易地搬遷存在問題及原因

（一）搬遷對象不精準

有效識別易地搬遷戶及其特征對農村精準扶貧工作具有十分重要的作用，這不僅是貧困研究的基礎問題，也是扶貧實踐中精準幫扶的重要依據。在精準扶貧中，需要結合實際情況，區別對待，達到精準識別貧困戶的目標[1]。如《河南省全面精準識別易地扶貧搬遷對象辦法》（豫易地搬遷〔2017〕1號）規定：易地搬遷對象以建檔立卡貧困戶為基礎，以扶貧部門精準識別成果為依據，必須同時滿足納入遷出地區和易地搬遷家庭個體條件，才能進行易地搬遷。但是部分地區在政策執行中有偏差，造成搬遷對象不精準。一是建檔立卡貧困戶識別不精準，導致搬遷對象識別不精準。在現實工作中，有基層干部反映貫徹精準方略存在操作性難題，受數據收集分析手段限制、農村落后文化等因素影響，難以確保對貧困戶的精準識別，容易出現錯評漏評[2]。如家庭勞動力的外出務工收入和其他隱性收入等情況難以統計，基層干部對相關政策理解得不深，對識別標準把握不準，評議結果受家族勢力、個人恩怨、好人主義等因素影響，還有的通過“拆戶”“分戶”方式評為貧困戶等。二是搬遷家庭個體條件不滿足也納入搬遷對象。一些地方對搬遷對象普查篩選不精準，把一些危改戶、城市集鎮擁有小產權房戶、農村房屋結構完好戶納入易地扶貧搬遷計劃。還有地方存在先建房、后確定搬遷對象的情況，導致搬遷總規模與實際搬遷存在不一致，出現搬遷對象把關不精準。如少數鄉村設計易地搬遷套數遠遠大于實際易地搬遷戶數，為了完成易地搬遷分配任務，存在搬遷戶申請把關不嚴的現象；還有的未根據搬遷對象意愿變化及時調整，如少數易地搬遷目標戶在舊房拆除時放棄搬遷，回原住房居住，導致搬遷房閑置。

（二）后續發展困難多

后續發展是檢驗易地扶貧搬遷成敗的關鍵。農村貧困人口通過易地扶貧搬遷改善了生產、生活狀況，最終解決貧困問題，這是制定易地扶貧搬遷政策的預期目標。但是農村貧困人口，其自身的文化水平、經濟條件、思想認識、個人發展能力以及社會適應力等對于易地扶貧搬遷的順利實施起著重要作用[3]。造成搬遷戶后續發展困難的原因是：一是搬遷戶自身發展能力不足，部分搬遷戶存在“不會干”或“不愿干”的現象。如部分搬遷戶主觀上有脫貧意愿，但是因缺技術、缺資金，不知道怎么干。同時受眼界、能力等限制，無力應對市場經濟的風險，往往因自然災害、市場價格波動等，導致徒勞無功甚至損失慘重，進而灰心喪氣，失去斗志。還有部分搬遷戶缺乏脫貧的動力，覺得享受黨和政府的優惠政策都是天經地義的。有的“坐在家里打麻將，等著政府送錢糧”，拿低保金、五保金打麻將，不勞而獲；有的認為“我脫不了貧，政府交不了差”，以貧困戶身份要挾鄉村干部和幫扶責任人；有的陷入“因窮而要，因要而懶，因懶而窮”的不良循環，扭曲了黨和政府實施扶貧政策的目的和效果。二是幫扶機制精準不夠，存在政策宣傳和精準幫扶不到位現象。部分鄉村干部和幫扶責任人沒有充分發揮主觀能動性，認為易地搬遷是搬遷戶個人的事情，對易地扶貧搬遷政策認識和理解不夠透徹，對易地扶貧搬遷的流程、紅線和申請條件逐村逐戶宣傳不到位，對方案解釋不清楚，造成搬遷戶不想搬、不愿意搬，或是搬遷后不適應“回遷”，“簽訂搬遷協議后反悔”等。政府及幫扶單位建立幫扶機制，但是由于政出多門，政策“碎片化”，整體幫扶效果未顯現。如在金融幫扶上，金融部門出臺一系列的幫扶政策，但是由于放款政策不靈活，搬遷戶難以獲得正常貸款。

（三）拆舊復墾不到位

易地搬遷的一個最根本的紅線是搬遷貧困戶入住新房后，舊房必須拆除復耕。根據國家易地扶貧搬遷相關政策規定，農戶在提出易地搬遷書面申請并經審核公示后，同步簽訂搬遷及舊房拆除復墾協議，在搬遷入住后及時拆除舊房，但是在易地搬遷政策執行中存在舊房拆除難、土地復墾難問題。一是舊房拆除不到位。“生于斯死于斯”成為中國農民與土地及其之上的村落共同體之間生命循環[4]。搬遷戶在申請時，存在僥幸心理和觀望心態，一旦入住后必須拆除舊房時，就產生了舊房故土難舍情緒，認為它是自己一家的根基，拆除遲遲不動，或以老人不愿來，農機具、棺材沒地方放等各種理由拒絕，給舊房拆除帶來了相當大的難度。另外，搬遷戶住宅復雜性造成拆舊不到位。在村莊里，搬遷戶一戶多宅、兄弟共宅現象非常普遍。在舊房拆除時，搬遷戶往往同意拆除一套破舊不堪、長期無人居住的房子，企圖保留現在居住的房子。原老宅產權不清晰，搬遷戶在舊房拆除時，未搬遷戶的兄弟不同意、阻撓拆舊。農村舊房都是相互連在一起，俗稱“共山同脊”，舊房拆除可能影響到鄰居房屋的美觀和安全。特別是農村講究“風水”，在搬遷戶舊房拆除過程中，搬遷戶的鄰居極力阻止。二是土地復墾不到位。土地復墾是一項復雜的系統工程，需要協調各方面的關系，齊心協力才能收到預期效果。調研發現，部分地區土地復墾宣傳不深入，搬遷戶理解有誤區，鄉村干部執行政策有偏差，相關職能部門缺乏配合，加上土地復墾資金投入和補助標準偏低，有的地方甚至不足以抵償土地復墾成本，鄉村干部和搬遷戶缺乏土地復墾的積極性，對項目實施產生抵觸情緒，導致土地復墾進度慢。

二、促進農村貧困人口易地搬遷之對策建議

造成易地搬遷識別對象不精準、后續發展困難多、拆舊復墾不到位的原因是多方面的，應結合易地扶貧搬遷政策執行過程中實際情況，找準突破口，破除當前易地扶貧搬遷面臨的矛盾和問題。

（一）完善搬遷對象識別機制

在對貧困空間的精準建模、空間重構、貧困狀態描述等精準扶貧的基本理論研究中，大數據能夠提供新的、更有力的基礎理論、方法與工具，實現對貧困現象與扶貧對象致貧原因的全要素識別、脫貧有效路徑的精準設計、脫貧成效的穩定性判別，以及返貧現象的預警與防范[5]。按照遷出地區域條件和劃出范圍，嚴格搬遷對象識別標準。對照貧困戶識別標準和搬遷家庭個體條件，運用“大數據”分析方法，通過相關部門采集財政供養人員、企業社保、房產、工商、車輛等信息，以及國家扶貧開發信息系統中危房改造、特困戶等人員信息，與納入易地扶貧搬遷戶進行信息對比，普查篩選扶貧工作中存在扶貧對象識別不精準等問題，促進易地扶貧搬遷政策精準到戶到人。另外，嚴格搬遷對象識別登記程序，堅持群眾申請、入戶核實、村民小組評議、村委復議公示、鄉鎮復核公示、縣審批、省轄市復核、省抽查確認程序。對不符合易地扶貧搬遷條件的對象要剔除出去；對符合易地扶貧搬遷條件而前期又未納入的，要及時納入；對搬遷對象意愿變化的，要重新識別新的搬遷戶。做到對符合條件的一戶不漏，不符合條件的一戶不進，實現人、地、房、業精準對接，確保搬遷對象精準到村、精準到戶、精準到人。搬遷對象確定后，要及時在全國扶貧開發信息系統中進行標注，并同步簽訂搬遷協議書、拆舊協議書及后續脫貧幫扶協議書。

（二）創新精準幫扶機制

根據搬遷戶致貧原因特點，創新幫扶機制，培育他們發展生產和務工經商的基本技能，激發他們脫貧致富的內在活力，提高他們自身發展能力，幫助他們用自己勞動找回自己的價值，實現“穩得住”“能致富”的目標。一是建立“志智雙扶”機制，扭轉長期存在的“等靠要”思想，喚醒其內心對通過自我奮斗實現脫貧致富的意識與欲望，使其認識外界“輸血”不能致富，自身“造血”才能致富[6]。二是堅持易地搬遷與產業發展并舉，在推進易地搬遷項目建設的同時同步謀劃致富產業，做到因村因戶因人施策。統籌產業扶貧、就業創業、盤活資產等多項舉措，對搬遷戶實行一個技能培訓、一個增收產業、一個扶貧車間、一個集體經濟的后續扶持模式，實現技能培訓全覆蓋，就業創業全聯結，群眾搬得出、穩得住、能發展、可致富。三是實施技能培訓，實現培訓與就業創業無縫對接。充分考慮搬遷戶個人意愿、自身能力和市場需求等因素，整合人社、農業等部門的培訓項目資源，開展專業技術、實用技能、自主創業三個方面的培訓，做到精準培訓與促進就業創業的無縫對接，實現有就業創業意愿的搬遷戶培訓全覆蓋。四是設立公益崗位，解決困難搬遷戶就業難題，大力開發搬遷點衛生保潔員、農業保險宣傳員、道路交通安全勸導員、社區管理員等公益性崗位，重點安置搬遷戶中的低保戶、殘疾人等困難人員就業，調動他們的主動性和積極性，幫助他們樹立擺脫家庭困境的信心，形成以就業促增收、以增收促脫貧的良性發展鏈條。

（三）建立拆舊復墾分類施策機制

調研中發現，搬遷戶入住后以各種理由拒絕執行拆舊復墾協議。要保障拆舊復墾落到實處，應考慮分類施策。一是建立舊房拆除分類施策機制。第一，堅持舊房拆除，守住政策紅線。搬遷戶入住后，舊房必須進行拆除，宅基地實施復墾。鄉鎮作為舊房拆除實施主體，應鼓勵搬遷戶自行或委托他人拆除、復墾的，及時兌現舊房拆除獎勵或補貼。第二，收回集中安置房。對于搬遷入住后，超過規定時間拒不執行舊房拆除的，鄉鎮應督促搬遷戶自動放棄易地扶貧搬遷，收回集中安置房，根據分配方案重新分配。第三，回收集體生產管理用房。針對個別質量好、面積大的原住房，可以適當保留，統一收回作為集體所有，可以存放生產工具、種子、化肥、棺木等，也可以作為護林員、保潔員臨時休息場所，但原則上一個自然村保留的生產管理用房不超過一處。第四，可以納入古村落保護利用或旅游開發用房。傳統村落大多年代久遠，散落在相對偏僻、貧困地區，這些地區也是易地扶貧搬遷重點區域，地方政府應考慮協調易地扶貧搬遷舊房拆除硬性規定與旅游開發、傳統古村落保護的矛盾，對涉及古村落的搬遷戶，原住房符合旅游規劃、古村落保護的，可進行綜合開發利用，但產權作為集體所有。二是加快土地復墾分類施策機制。搬遷戶舊房拆除后，首先面臨土地復墾問題。土地復墾應結合當地自然人文等條件，按照“項目化運作、工程化推進”模式，綜合考慮經濟效益、生態環境效益，堅持因地制宜、分類處理。第一，優先復墾為耕地。搬遷戶舊房及宅基地退出后，獨立地塊復墾后達到土地變更調查上圖斑面積（大于600平方米）要求、有復耕潛力并能夠滿足農業生產條件的，要優先復墾為耕地。對于復墾質量要求達不到《土地復墾質量控制標準》的要進行提質改造，著力提高復墾土地的質量等級。第二，確實不宜復墾為耕地的，因地制宜，分類處置，或用于生態修復，或用于特色農林開發，或用于文化旅游開發等，不應“一刀切”地全部復墾為耕地。第三，建立政策獎懲機制。政府應建立財政預撥資金，專項用于支持土地復墾資金周轉。在資金分配上，以易地搬遷新建安置區為基數，安排各鄉鎮限期完成復墾任務，并予以階梯式獎勵。如完成基數的，每畝獎勵6萬元；超額完成基數的，每畝獎勵12萬元；不能完成基數的，按缺口每畝處罰2萬元，并追究相關人員責任。

易地搬遷是農村貧困人口精準扶貧的重要策略。目前，在農村貧困人口易地搬遷過程中，還存在很多問題，特別是搬遷戶后續發展困難等問題，影響著農村貧困人口易地搬遷工作的實施效果。因此，在農村貧困人口易地搬遷工作中，需要綜合分析多種因素，完善相關的工作，要為搬遷戶的發展提供幫助，要支持無集體經濟收入或集體經濟薄弱、資源缺乏的貧困村發展農村產業，利用小額貸款發展農村多元化的產業，做到搬遷戶家家有產業，才能使他們“搬得出、穩得住、能致富”，也才能使得精準扶貧收到應有的效果。