基層農產品質量安全 監管工作現狀及對策
——以閔行區為例

■肖 嘉

農產品質量安全是食品安全鏈的重要一環，是食品安全的基礎，事關民生，事關“三農”，事關政府形象和社會穩定。對農產品的質量安全監管，主要是指在政府相關部門和機構的主導下，根據農產品質量安全標準和法律法規、制度等，對農產品的生產、加工、經營等一些列的活動進行監督，督促主體落實安全責任，確保農產品質量符合保障人的健康、安全的要求。在農產品質量安全監管體系中，縣域是既處于貫徹落實農產品質量安全監管決策部署的第一線，又是直接面對廣大生產經營主體、實施農產品源頭把關的最前沿。

上海作為常住人口超過2400 萬的超大城市，農產品質量安全監管工作也因依然嚴峻的形勢和越來越高的社會關注而面臨更高的要求。閔行區位于上海的地域腹部，是中心城區的輔城。雖然近些年隨著城市化進程深入推進，農業產業規模在不斷萎縮，但是作為近郊農業，農產品的供應仍然是基礎功能。同時，雖然閔行區的農業在GDP 中占比極小，可謂“盆栽農業”，但農業的輻射面與影響力卻不容小覷。以上海正義園藝有限公司為代表的閔行農企（合作社）不僅將農產品送至各大賣場、中小學、酒店，甚至通過開發電商平臺，進一步拓展了農產品銷售渠道，而且在APEC 會議、上海合作組織峰會、奧運會、世博會等重大活動（賽事）期間，閔行農企多次作為特供基地提供農產品供應保障。所以近郊農產品質量安全更加是農業管理部門必須堅守的前沿陣地。

一、閔行區農產品質量安全監管工作現狀

（一）農業基本情況

閔行區現有7 個街鎮，擁有基本農田4.5 萬畝，主要分布于浦江、華漕、浦錦等街鎮，農業結構主要以水稻和蔬菜種植為主，其常年種植面積約3 萬畝。

1.種植業。全區共有58 家蔬菜合作社，蔬菜生產面積1.06 萬畝，播種4.48 萬畝次，蔬菜上市量6.27 萬噸；糧食合作社18 家，家庭農場54 戶，糧食播種面積1.96 萬畝；經濟作物合作社12 家，生產面積1227 畝，以果樹（葡萄、桃梨）為主，果樹面積815畝。

2.畜牧業。根據閔行區畜禽退養政策，全區已無規模畜禽養殖場。現有家禽養殖散戶6468 戶，全區家禽存欄3.71 萬羽，其中肉用禽0.17 萬羽、蛋禽3.54 萬羽。

3.水產業。全區水產養殖面積763 畝，主要以休閑垂釣為主，30 畝以上的養殖合作社14 家，全年水產品上市量250 噸。

（二）農產品質量安全監管體系

1. 監管隊伍。區級層面，區農業農村委農業管理科負責轄區農產品質量安全監管工作。鄉鎮層面，閔行區通過整建制創建農產品質量安全示范鎮，各鄉鎮均按照“一圖二書三員四定”原則建立了農產品質量安全監管站，確定了工作職責和人員隊伍。村級層面，建立了村級綜合服務隊，確保了農產品安全監管、動物防疫、散戶農業檔案記錄等工作的有效落實。企業層面，建立了農業企業（合作社）農產品質量安全信息員隊伍。目前全區共有鎮級監管員72 名、村級協管員287 名、企業信息員141 名，做到責任到人、監管到戶，形成了上下聯動的網格化監管體系。

2.檢測隊伍。區動植物檢驗檢測中心負責全區農產品檢測及農產品認證技術指導工作。現有職工42 名，實驗室面積730 平方米，可開展包括農田環境地力、環境質量、農田灌溉水和水產養殖水域監測，農業生產種子、肥料質量監測，畜禽、水產品的藥物殘留及植物產品的農藥殘留分析，動物及動物重大疾病監測等定量檢測工作。同時，全區建立了7 個鎮級農產品檢測室開展殘留速測工作，監測范圍覆蓋轄區所有生產主體。此外，30 多家蔬菜企業全部建設了蔬菜農殘檢測實驗室，開展自檢自律。

3. 執法隊伍。區農業農村委執法大隊在編57人，負責全區農業投入品、農產品質量安全的監督執法、動植物檢疫監管以及生產環節監督執法和漁業資源保護等工作。

（三）農產品質量安全監管主要措施

1.切實落實主體責任。區農業農村委以制度管人、管物，落實農產品監管責任。建立監管大名單制度，根據規模企業實際情況，分6 大類實施大名單管理制度；層層簽訂食用農產品安全監管責任書、承諾書、發放告知書，明確目標和責任；印發《閔行區農業生產經營主體責任追究實施細則》，建立黑名單制度，實施重點監管，對違法違規企業開展追責。

2.全面推進農業標準化。區農業農村委制定了《閔行區地產農產品標準化生產考核方案》，編寫了《閔行區地產農產品標準化生產操作規范》《無公害農產品標準化生產技術操作規程》等操作規程并發放到生產企業以指導生產。在農藥化肥減量使用、水肥一體化、綠色防控等新技術的應用上，也提出了新的規范要求，提升了標準化水平。同時，推進各類標準化生產基地建設帶動標準的推廣應用。全區已建成蔬菜標準園24 家，標準化水產養殖場3 家。此外，通過穩步推進“三品”認證促進標準化生產，全區農產品“三品”獲證企業73 家，其中無公害農產品62家、綠色食品9 家、有機食品2 家，“三品”認證率達81%。在上海都市現代綠色農業發展大背景下，2018年閔行區全面加快發展綠色食品、有機農產品，認證率已達3.44%，增幅達65%。

3.實施農產品質量監測。在推薦農藥實現全覆蓋補貼和統供統配、強化源頭監管的基礎上，有市、區兩級財政為保障，逐步形成了以區級定量檢測和鎮級快速檢測相結合，行政管理部門例行監測、監督抽查、專項檢查與企業自檢相結合，多形式、全方位的農產品質量安全監測制度，對農產品產地環境、農業投入品及農產品的質量安全嚴格把關。2016年至今，地產農產品監測合格率保持在99%以上。

4.深入開展執法檢查。一是日常執法檢查。組織執法人員對全區種植基地（種植戶）農藥、肥料等農業投入品規范使用和來源渠道、田間檔案記載、包裝盒規范使用等內容依法開展執法檢查，并做好檢查情況記錄及抽樣檢查工作。二是農產品專項整治。明確重點品種、環節和農時，每年組織開展禁限用農藥、獸用抗菌藥、水產品禁用藥物和有毒有害物、農資打假等多方面的專項整治。近兩年各類專項整治檢查農業企業1597 家次，出動執法人員966 人次，查處農業行政違法案件37 起、罰沒款25.03 萬元，責令整改23 起。通過執法檢查和案件查處，加大了對非法經營行為的打擊力度，有效凈化全區農資市場、落實生產經營者主體責任。

5.建設農產品追溯體系。根據《上海市地產農產品質量安全追溯體系建設實施方案》要求，區農業農村委在紙質農業檔案管理實現生產主體全覆蓋的基礎上，穩步推進農產品電子追溯平臺建設，現已有24 家蔬菜標準園實現農業檔案電子化管理。此外，制定了《閔行區農業信息化發展“十三五”規劃》，從2016年開始，閔行區農業信息中心搭建閔行區農產品電子追溯平臺，通過視頻監控、手機實時跟蹤等手段，加強對農藥、肥料等農業投入品的庫存監控、用量信息化管理、農藥殘留檢測數據電子化分析，平臺系統推廣應用至全區各蔬菜園藝場，并逐步向糧食、經濟作物等農業企業（合作社）推廣，逐步實現農產品生產過程的信息追溯。

6.廣泛開展宣傳培訓。一方面，定期組織對各級農產品安全監管人員、農產品檢測人員、生產技術人員開展專業知識培訓，提高專業水平和知法守法意識。另一方面，舉辦農產品質量安全宣傳劇進社區、進學校、“3.15”農資打假大型宣傳咨詢、食品安全宣傳周等活動，多方位、多層次廣泛普及農產品安全法律法規及食品安全知識，營造良好社會氛圍。

二、基層農產品質量安全監管工作存在的問題

對于基層來說，影響農產品質量安全，制約農產品質量提升的因素很多。從生產角度來說，產業結構要優化、生產方式和規模要調整、主體素質要提升等狀況客觀存在。從監管角度來說，隊伍、監測、經費等方面的問題亟待解決。

（一）基層監管力量較弱

一是監督檢查能力。由于缺少正式編制，區級監管人員人數少，且多為兼職、外借，影響農產品監管工作的統籌協調和領導；鎮級監管隊伍中僅47%是專職，年齡50 歲以上的人數占36.7%，大學學歷人員僅占38.6%，對應執法條線的人員大部分身兼數職甚至空缺斷層，影響農產品前端管控和應急處置能力，降低了行政執法效能；村級監管人員287 人，全部為兼職，年齡50 歲以上人員占62.4%，高中（中專）及以上學歷人員僅占26%。學歷普遍不高、年齡結構老化，加上專業結構不合理、系統培訓力度不足，基層農產品質量安全監管能力整體不高。

二是檢測能力。閔行區農產品的定量檢測任務基本由區動植物檢測檢驗中心承擔，但從中心的檢測技術力量分析，已通過參數涉及環境（30 項）、投入品（13 項）、動物疫病（10 項）、獸藥殘留（3項）、農藥殘留（49 項）等，而目前部級、市級農產品風險監測任務中僅農殘指標為58 種，2018年增加到68 種，區級農產品定量檢測能力已經落后。加上專業技術人員不足和實驗室建設滯后，基層檢測技術能力提升難度大，制約了監管工作的科學開展。

（二）農產品監測滯后于監管要求

受檢測機構能力的限制，區級農產品定量檢測主要以種植業產品為主，檢測農殘參數29 項，而畜禽產品以疫病監測（速測）為主，水產品抽檢更是空白。同時，鎮級速測仍主要檢測蔬菜和水果中有機磷和氨基甲酸酯農藥殘留，與生產用藥實際脫節。在監測數量上，區級農產品定量檢測量比市級任務還少（2017年區級 314 件、市級 339 件），且在規模化主體數量基本穩定的情況下，區級定量檢測量呈下降趨勢。區級農產品監測面不全、監測項目少、設置不科學的現狀不僅與農產品監管工作要求不匹配，也限制了對農產品質量安全的風險預警和應急處置。

（三）監測工作經費保障嚴重不足

根據近年各級政府推出的農產品質量安全相關法律和規章制度要求，應該要將農產品質量安全監管、檢測、執法等相關的工作經費納入各級財政預算，并且要求地方政府加大財政投入力度，加強農產品質量安全檢測體系建設。但就調研的情況看，閔行區2017年GDP 排名全市第二，但區級財政在農產品監測方面的投入始終最少，且大部分鄉鎮在農產品質量安全監管方面的預算也不足，只有少部分相關的農產品檢測經費可以解決。

閔行區的問題在各涉農區不同程度都存在，已成上海基層農產品質量安全監管工作的共性問題，也是實現地產農產品質量提升而急需破解的難題。

三、對策措施

（一）切實落實農產品監管工作經費保障

農產品質量安全監管點多、面廣、量大，需要有足夠的經費來保障。要依托政府的主導地位和優勢，將農產品質量安全監管工作經費、監測經費及辦公經費全部納入財政預算，建立基層監管工作經費保障機制，配以合理預算支持。同時，對區鎮檢測、監管機構基礎設施的建設要進行統籌規劃，確保發揮其效能，在農產品質量安全監管中起到重要作用。要拓寬經費來源，利用農業項目、政府經費補貼和社會資本等投入，解決人員補助、設備購置和檢測耗材等經費支出，確保基層農產品質量安全監管工作順利開展。

（二）全面提升基層監管能力

1.切實加強基層監管隊伍建設。鎮級農產品質量安全監管站均已成立，監管職能也已明確。為了更好地發揮其作用，增強屬地化監管意識對監管人員的管理權力，鄉鎮應在工作經費的保障下，加強協調整頓，按照機構職能對人員編制予以核定落實，切實解決機構有設備沒人干、隊伍不穩定等問題。在穩定隊伍的基礎上，要強化監管能力建設，對區、鎮、村三級監管人員制定專門的培訓計劃，堅持按照國家農產品質量安全縣創建要求，每人每年接受農產品質量安全方面的集中培訓不少于40 學時。以考核倒逼主動監管的長效機制建立，要與鎮、村級監管人員層層簽訂責任書，將工作任務細化、量化，年終進行考核，以調動監管人員的積極性，落實監管責任。

2.以信息化手段提升監管水平。一方面，在基層監管人員中全面應用農產品質量安全監管平臺，實現對農產品生產日常監管工作的信息化管理，提高監管效能。要繼續推進農產品追溯體系建設，爭取更多的主體納入電子化追溯體系，提高生產者的質量管控能力。同時，要加強與市場監管部門的有效銜接，切實落實準入準出制度，真正實現對農產品全程監管。

（三）系統開展農產品質量安全監測

1.科學制定農產品監測方案。要結合轄區產業現狀和投入品使用實際，對應部、市監管要求，制定區統一的農產品質量安全監測計劃，調整完善監測重點、指標、對象和頻次，提高資源利用效率。針對規模化主體開展的定量檢測量每年不能少于600 個，對散戶的定性檢測樣品數不能少于8000 個。風險監測的種類要廣、檢測項目要全，可及時、準確發現問題作為監督抽查的依據，對尚無評判標準的結果可提供給市級監管部門做風險評估參考。

2.著力提升基層農產品檢測能力。區級層面，要加強農產品質量安全檢測機構的建設，加強協調溝通落實經費，或通過申請部、市項目，實現設備升級；多渠道、多層次引進專業檢測技術人員，充實檢測隊伍力量；提升檢測能力，擴大檢測參數范圍，適應監管工作需要。定位于監督抽查，重點承擔所轄區域范圍內的農產品質量安全日常性檢測工作，并面向生產基地、企業和農業專業合作社開展相關的技術培訓和標準宣傳服務。鎮級層面，鄉鎮速測室定位于產地準出檢查和速測篩查，以服務農戶、加強產地監測為目的，要做到機構、人員、職責、經費和條件裝備“五個”落實。針對農產品質量安全快速檢測員缺乏的現狀，可參照大學生村官形式，給鎮級配備農產品檢測專業技術人員，同時加強藥殘速測技能培訓力度，嚴格執行資格考核制度和持證上崗制度，確保農產品質量檢測結果的準確性、科學性、公平性。

（四）推動完善社會共管共治

鑒于縣域農產品質量安全監管工作剛剛起步，基礎條件有限，建議充分調動各方力量，推進形成政府監管責任和企業主體責任共同落實，行業自律和社會他律公共生效，市場機制和利益導向共同激活的社會共管共治氛圍。一是發揮生產經營主體作用，倡導誠信從業風氣，扶優扶強誠信生產經營主體，充分發揮其標準化生產和質量安全自控的輻射帶動作用，推進農產品生產標準化、組織化和規模化。二是調動技術推廣部門、行業協會等主體力量，引導其開展農產品質量安全技術指導、培訓服務等相關工作。三是及時向公眾公開例行監測、監督抽查的結果和依法處罰違規者的信息，以信息公開作為督促地方政府和生產經營者重視質量安全工作的重要切入點，發揮公眾監督作用，利用手機、網絡等現代傳播技術手段，暢通公眾投訴渠道，搭建社會共治的平臺和橋梁。

貫徹農業供給側結構性改革，上海農業實施都市現代綠色發展，不僅能適時、便捷地為城市居民提供新鮮、衛生、安全的農產品，還將拓展休閑旅游和傳承文化與教育等功能，這就意味著更多的市民會流向農村。地產農產品不僅要安全，更需要提升質量，體現綠色化、精品化、特色化。基層農業部門應從解決農產品質量安全監管工作的問題出發，著力完善體制機制，體現上海水平，保障地產農產品質量安全，促進質量興農。