我國特殊教育教師專業發展政策保障研究

王夏穎 鐘婉娟

（1.重慶工商大學融智學院；2.西南大學教育學部 重慶 400715）

一、引言

教師專業發展已經成為目前教育界關注的重點。特殊教育教師的專業發展也逐漸受到重視，各種政策相繼出臺，資金、技術支持逐漸到位，特殊教育教師的專業能力變得格外重要。2014年頒布的《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》中明確提出：加強特殊教育教師隊伍建設，完善教師管理制度、提高教師專業水平。[1]2017年2月1日，李克強總理簽署了中華人民共和國國務院令（第674號），發布修訂后的《殘疾人教育條例》[2]（以下簡稱《條例》）。《條例》對殘疾人教育中的教師隊伍建設以及保障和支持等方面進行了修改、完善，為殘疾人受教育權利提供了更有力的保障。[3]資金、設施逐漸完善，特殊教育質量也得到有效提高，但是硬件的完善并不能解決特殊教育存在的問題。只有“軟件”—教師的專業得到提高才能促進特殊教育質量的整體提升。

關于特殊教育教師的專業發展，很多學者都是從教師專業發展角度來分析，有些學者提出了現在特殊教育教師專業發展中存在的一些問題：特殊教育教師的數量嚴重缺乏、特殊教育教師的專業水平不高、特殊教育教師準入不嚴格、特殊教育教師的培訓體制不完善、特教教師職業生活質量不容樂觀等；也有學者通過比較美國、英國、日本、澳大利亞等國家特殊教育教師的專業發展從而提出我國特殊教育教師專業發展存在的問題。很少有文章從政策保障的角度來探討特殊教育教師專業發展，因此該研究對我國國家層面出臺發布的涉及特殊教育教師的法律、政策規定進行收集、整理和提煉，充分明確相關政策支持的現狀、趨勢、特征及缺陷，為進一步完善相關政策規定，提高政策制定的科學性和可操作性提供借鑒，從而為特殊教育教師質量的提升提供政策支持及保障。

政策層面的規定是實踐和改革的重要依據和基本保障。[4]為了保障特殊教育的快速發展，近些年針對特殊教育國家已經頒布幾十部法律法規，這些涉及特殊教育的法律法規及相關政策中，已有一些開始不同程度地關注特殊教育教師發展。這些法規的頒布時間、層次、主體、頒布機構、具體要求等都不盡相同，本文的研究對象是在這些法規中選取建國后的主要針對特殊教育教師的政策，通過從不同角度對這些政策分析得出相關結論，從而為特殊教育教師的專業發展提供建議。

二、相關政策的基本情況

根據該研究對象，對我國國家層面印發的與教育及特殊教育相關的法律、法規及政策性文件內容進行逐一瀏覽、篩選和審查，最終得到1957年至2017年間共21項與特殊教育教師相關的政策。

表1 與特殊教育教師有關的政策梳理

續表：

三、法規特點及發展趨勢

（一）法規頒布的時間及數量。

圖1 與特殊教育教師有關的政策數量統計

從表格及柱狀圖中我們都可以看出，有關特殊教育教師最早的法規可追溯到1957年的《教育部關于辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》，80年代之前僅有這1部，也就是60年代和70年代是空白的，并且這一部法規并不是主要針對特殊教育教師的，只是在政策中有內容涉及到特殊教育教師。80年代后逐漸變多，80年代有2部，90年代有3部，2000年又是一個分割點，2000年以前僅有6部，2000年以后多達15部，2000—2017年這17年政策的數量遠遠多于2000年以前的20年。并且2007年之后幾乎每年都有1部法規出臺，2015年還出臺了2部全文主題針對特殊教師的文件。這說明特殊教育逐漸被重視國家，而近些年國家也已經意識到特殊教育中特殊教育教師的重要及薄弱，并且為此做出了努力。

（二）政策對象。每部法規都有相對應的對象，從表1和圖2可以看出這21部法律法規對象并不完全一致，我們將這些對象大致歸為6類：特殊學校、教育、特殊教育、殘疾人、教師、特殊教育教師，并制作圖2的柱狀圖。從圖2的柱狀圖中我們可以看出，在這21部法律法規中只有3部法規是完全針對特殊教育教師，也就意味著在其他法規中，特殊教育教師并不是主體，僅僅是在針對特殊教育，或者針對教育中提到了一些關于特殊教育教師的內容。而且這3部法規都是2010年之后頒布的，一部是2012年，兩部是2015年。這些都說明國家在最近幾年才開始重視特殊教育教師，大概在2000年左右國家開始重視特殊教育，發展到2010年左右，特殊教育的硬件設施逐漸完善，但“軟件”—教師，卻一直不能滿足，因此國家也逐漸重視特殊教育教師的專業發展。

圖2 21部政策對象統計分析

（三）政策層次。

表2 政策層次統計

不同層次的政策保障特殊教育的發展。表一中的政策主要分為兩類，法律和法規。可見從高強制力的《殘疾人保障法》，到強制力一般但覆蓋全面的《殘疾人教育條例》，乃至強制力弱但是詳細具體的《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》《特殊教育教師專業標準》等各種層次的法規都有覆蓋。形成了不同層次，不同內容，詳略得當的政策保障鏈。這在某種程度上也說明了我國政府在政策層面已經對特殊教育教師給予持續的關注和重視。

層次低的法規過多導致法律效力普遍較低。強制力主要通過法律法規的層次和措辭來體現。表一中除了《教師法》、《教育法》、《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》外其他均為“意見”“計劃”“辦法”“通知”等規范性文件，如表二，只有四部法律，其他均為法規，時效性較差、強制力比較低。并且各個政策中使用的語言多為“應該”“加大”“支持”“進一步”等鼓勵性詞語，這些法規的約束力比較弱，有些地方并沒有執行，還有一些標準，這些標準某種程度上僅僅是一個參考，比如說課程標準類、教師標準，并沒有什么強制性，甚至有些教師都不知道這個文件的存在，這樣就失去了頒布此法規的意義。這些層次的法規雖然詳細，執行內容具體，但是法律效力過低，導致一些政策具體執行情況和執行預期差別大，甚至有些政策名存實亡。

缺少《特殊教育法》。目前在特殊教育領域并沒有一部《特殊教育法》——這一領軍的法律。導致很多政策、法規群龍無首，因此這在某種程度上也讓一些法規沒有一個統一的目標及參考。很多專家學者都在呼吁盡快頒布《特殊教育法》，一方面可以彌補這塊法律空白，另一方面可以使特殊學生的權益得到強有力的保障，目前其他階段的教育或其他類型的教育都已經有了自己相關的法律。如《高等教育法》《學前教育法》等。雖然這些法律可能并不完善，隨著時代的進步需要修訂，但是現階段這些法律保障了相關群體的利益，這是普通法規做不到的。

（四）政策內容。法規內容一致性。這幾十部法規都強調加強教師隊伍建設，加強教師培訓，嚴格教師準入等，只是文件的主題不同涉及的篇幅不同，如果整個法規的主體不是特殊教育，那涉及到特殊教育教師的就比較少，甚至有的只有一句話。如果該法規是針對特殊教育的，涉及到特殊教育教師的比較少，也有一些就是針對特殊教育教師的，比如2012年的《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》、2015年的《關于進一步擴大特殊教育教師培養規模的通知》，這些法規整個篇幅都是針對特殊教育教師的。而從原來的一句話到現在的一個法規，從這個過程中我們看到了國家對特殊教育教師一直都有關注，從最開始的邊緣化到現在的重點關注，都說明了特殊教育教師的發展已經提上了日程。

法規提到的內容并不具體。在現有的法規中涉及到特殊教育教師的大多會提出：加強特殊教育教師隊伍建設，提高薪資待遇，加大優秀教師比例等一些宏觀的話語。比如在《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》中提到“支持一批特殊教育師范院校建設，提高特教師資培養培訓能力”，具體怎樣支持，提供資金、技術、還是其他？培養教師的什么能力？教學技能、康復水平、還是管理能力？這些都沒有明確，也并未做出相關指示。這就會使一些學校在執行過程中出現一些問題：不知如何具體去執行，按照什么樣的標準去提高，怎么培養，到什么程度等。最后由于不具體導致實踐性不足，執行不暢，這樣就沒有達到指定政策的目的，并沒有解決實際存在問題。

（五）政策工具。學術界對政策工具的分類并不止一種，根據我國特殊教育教師政策的特點，本文在麥克唐奈和埃爾莫爾以及施耐德和英格拉姆對政策工具分類的基礎上，參考陳學飛、林小英在教育政策分析中對政策工具的應用，將我國有關特殊教育教師專業發展的政策工具分為以下五種：權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具和系統變革工具。它們基于政策制定者對政策目標對象在意愿、動機、能力、價值、信念等方面的不同假設而劃分形成，各自具有不同的表現形式、預期效果等。[5]

權威工具是政府運用政治權威對政策目標對象的行為進行強制性規定，具體表現形式有規定、許可、禁止等。[6]權威工具在法律中使用的比較多，在法規中使用較少，例如在《殘疾人中等職業學校設置標準（試行）》中提到：“設置殘疾人中等職業學校，要…，須…”，在《殘疾人保障法》中提到：“禁止基于殘疾的歧視。禁止侮辱、侵害殘疾人”，這些明顯可以看出是使用了權威工具；激勵工具是憑借正向或負向的反饋來誘使政策目標對象采取政策制定者所期望行動的政策工具，表現形式有稅收優惠、獎勵、處罰、授權等。[7]它包括兩個部分：貨幣、服務或用于交換貨幣的物品；說明如何獲取和使用貨幣、服務和物品的指南。[5]在《進一步加快特殊教育事業發展意見》中提到：“各地要采取措施，確保國家規定的特殊教育教師工資待遇政策得到落實”；象征和勸誡工具是通過對人們價值觀和信念等的引導、啟發促使政策目標對象采取相關行動的工具。[8]2017年修訂《殘疾人教育條例》中規定：“采取措施逐步提高他們的地位和待遇，改善他們的工作環境和條件”；能力建設工具是通過向政策目標對象提供培訓教育、相關設備或工具、有效信息等來為他們所被期望的行動提供各方面支持的工具。[9]2015年制定的《特殊教育教師專業標準（試行）》中提到：“完善特殊教育教師培養培訓方案，科學設置教師教育課程，改革教育教學方式”；系統變革工具是指當現有激勵和資源配置下的組織不能產生期望的政策效果時，需要通過對組織結構的變革來重新分配權威，以促進政策目標的實現，其形式主要有新組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等，在《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》提到：“教師職務（職稱）評聘向特殊教育教師傾斜，將兒童福利機構特教班教師職務（職稱）評聘工作納入當地教師職務（職稱）評聘規劃”。根據以上五種劃分方法，將這21部法規進行以下分類。

表3 政策工具使用情況

首先從表格中可以看出五種政策工具均衡使用，其中有一些法規同時出現在幾個政策工具中，比如第16部《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》，激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具中都有使用。其次表格中可以發現，權威工具的使用并不多，這也就間接的說明了這些法規的法律效力并不強，這也和前面所提到的政策層次相對應，一些政策得不到很好的執行原因可能是強制性不強，使一些執行人員有機可趁，因此政策的權威性一定程度上代表著該政策被執行的程度。最后使用最多的是象征和勸誡工具，這說明很多政策通過指引的方式引導目標對象做出相應的改變。

四、完善政策支持的建議

（一）建立《特殊教育法》。法治是實現教育現代化的可靠保障。近些年“依法治國”已經上升為國家意志，各個領域都在貫徹落實，教育領域也在提倡“依法治教、依法治校”。在整個法律界我們有《憲法》為母法，一旦下面的法律有沖突就以《憲法》為主。但是在特殊教育領域我們缺少這樣一部母法《特殊教育法》。根據表二可以看出法規多以“意見”“計劃”“辦法”“通知”等規范性文件呈現，強制力比較低。而這些法規中使用的語言多為“應該”“加大”“支持”“進一步”等鼓勵性詞語，約束力不強，大大削弱了政策執行的強制力。而有了《特殊教育發》就相當于有了核心力量，一方面《特殊教育法》是法律，在政策層次上更加有強制力，一旦違背是要負法律責任的。另一方面有了這樣一部法律作為“領頭羊”就可以圍繞相關問題制定一系列法規。就像中國的臺灣一樣，臺灣地區的特殊教育發展已經走在了世界的前列，這就得力于臺灣地區法律系統，一位學者提到：如果沒有完善的法律法規保障，臺灣地區的特殊教育不可能開展的如此順利。現在臺灣地區已經形成了以“特殊教育法”為母法，以“特殊教育咨詢會設置辦法”“特殊教育學生鑒定及就學輔導會組織及運作辦法”等法規為子法的法律體系。2015年融合教育已經達到了95%以上，并且幾乎為每一位特殊學生建立了IEP（個別化教育計劃），臺灣地區已經將教師的IEP列入法律，教師制作IEP已經成為義務，這些都離不開完善的法律體系。

（二）實踐與理論相結合。頒布政策是為了實施后促進相關事業的發展，而只有在實踐中發現相關問題才能提出相應建議，根據建議及現實情況才能頒布相應的政策。政策的有效執行必須建立在前期充分調研的基礎上，提高規定的科學性和可操作性，同時增加配套措施。[1]而這些有關特殊教育教師的政策也正是為了更好的促進特殊教育教師的發展，從而提高我國特殊教育的質量。這些政策是怎樣促進我國特殊教育的發展？這就需要相關學者到現實中去進行調研，去實地考察這些政策的執行情況，評估政策的執行效果。然后反饋到文本上，根據執行情況及效果進行修改。并且根據每個地方的實際情況，當地更應該根據國家的政策制定自己的校本政策。普通教育尚且提倡校本課程，特殊教育更需要具體問題具體分析。

另一方面政策頒布之后應該在一定的年限做一些執行調查、評估分析。政策的頒布就是為了執行，為了促進特殊教育事業的發展，而且有關特殊教育的很多政策目前僅僅是試行階段，以后只需要頒布正式文件的，但是正式文件的頒布依據是什么？當然不能缺少實踐調查！并且通過實踐調查我們可以更好的了解該政策是否真的發揮了預期的作用，如果有，下一步我們該怎樣更好的執行，如果沒有，我們應該去找問題，發掘問題出在哪一個階段，是政策本身？還是執行主題宣傳不夠？或是目標群體執行力缺乏？還是大的環境并不適合？這些都需要實踐調查后才可以得出，只依靠理論始終是紙上談兵。

（三）加大權威工具的使用。首先政策工具的使用是為了使政策更好的執行，因此要保證政策工具的均衡使用，這樣才能使政策通過不同的方式手段得到更好的執，根據依據表格我們可以看到這些政策在五種工具中均衡使用，每個工具都有涉及，這也在某種程度上加大了政策的執行效果。其次要加強權威工具的使用，在這21個政策文本中權威工具的使用過少會導致執行效過差強人意，激勵、象征、勸誡等工具的使用主要在與引導、鼓勵教師們按照文件，但是缺乏強制性，如果這個引導方法教師們不接受，或者激勵不成功，很大可能教師們就不去執行，這也就達不到政策頒布的效果，為了加強政策的執行力度，應該在使用其他工具的基礎上加強權威工具的使用。

五、結語

教育公平一直是教育領域不衰的話題，也是推動我國教育發展的動力，更是教育工作者的追求，基礎教育的公平更是我們一直以來的努力，現在的普通教育已經得到很好的發展，近些年國家對特殊教育也逐漸重視，資金、設備都在逐漸加強，“師資”這塊短板也在不斷加強。從上述分析可以看出，近20年以來國家已經逐步加大對特殊教育教師的關注，針對教師選拔、技能培訓、提高待遇、改善環境等多方面均有政策保障，只有完善了相關政策法規才能更好的促進教師的專業發展。硬件設備已逐漸完善，提高教師專業能力已成為當務之急，只有多方面同時加強，特殊教育教師的專業能力才得以快速提高，我國的特殊教育才能得到有效提高，教育公平才能得以快速提升。