排污許可制度改革的探討

鄧義君

（運城市環境保護局，山西 運城 044000）

在排污許可制改革推動中，隨著相關法律體系、技術支撐的逐步完善，落實按證排污和強化依證監管，可以更好地為企業的綠色可持續發展轉型提供動力。

1 排污許可轉型改革的必要性

1.1 建立覆蓋所有固定污染源的核心管理制度

排污許可作為一項基礎性環境管理制度，其改革目的在于建立統一公平的覆蓋所有固定污染源的核心管理制度。通過核發一個行業，清理一個行業，規范一個行業，達標一個行業，分批分期實現固定污染源全覆蓋。排污許可改革將排污許可證定義為“身份證”，為充分體現改革精神，滿足改革要求，對存在歷史遺留問題的且可通過整改滿足要求的，采用“老人老辦法”，即企業接受處罰并承諾改正的同時進行許可，在排污許可證中提出改正要求與期限。這一政策出臺為環保部門提供了解決長期想解決而未解決的歷史遺留問題的機會，為實現“核發一個行業，清理一個行業，達標一個行業，規范一個行業”提供政策依據，促使環保部門在核發過程中摸清行業企業底數，掌握行業企業環境問題，把所有企業都納入監管范圍，為行業企業公平發展奠定基礎[1-2]。排污許可證樣式如圖1所示。

圖1 排污許可證

根據《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號）要求，對位于法律法規規定禁止建設區域內的、屬于國務院經濟綜合宏觀調控部門會同國務院有關部門發布的產業政策目錄中明令淘汰或者立即淘汰的落后生產工藝裝備、落后產品的不予核發排污許可證。堅守生態環保紅線，倒逼、促進企業轉型升級發展。

1.2 明確可排放的污染物

要明確可排放的污染物相關屬性，如可排放的種類、可排放濃度、可排放排放量以及排放去向等，同時包括治理設施、環境相關管理要求等內容。環保部門依據行業《排污許可證申請與核發技術規范》（下簡稱《技術規范》）進行許可證核發。《技術規范》根據行業各排放環節污染物排放特點及排放負荷，對不同原料及對應生產工藝實行差異化管理，對于污染較重的工藝加強了管控力度，對行業管理目前存在的短板從技術層面進行彌補。比如，一些行業大氣污染物排放標準尚未發布，管控因子缺失，排放濃度限值過于寬松；污染防治措施不到位，一些排放量大的產污環節，絕大多數企業未采取管控措施；無組織管理控制缺失，一些環節廢氣無組織排放嚴重，目前無相應的管控措施。《技術規范》基于行業實際和管理需要，厘清行業特征和發展階段，查缺補漏并明確環境管理的基本要求，統一管控標準。通過許可證核發進行一次全行業的梳理，促進行業公平，倒逼行業轉型升級。

以運城市為例，2017年度納入許可的氮肥行業，企業排污環節管控、污染防治設施普遍存在不滿足《技術規范》要求的情況。以固定床常壓煤氣化工藝為例，依據以往環境管理要求，造氣廢水沉淀池、污水處理廠未設置廢氣收集處理設施。根據《技術規范》要求，造氣廢水沉淀池廢氣收集處理設施排放口管控氨、硫化氫、酚類、氰化氫、非甲烷總烴五項污染因子，并按季度進行自行監測。污水處理廠廢氣收集處理設施排放口管控氨、硫化氫、酚類、非甲烷總烴四項污染因子，半年、季度（非甲烷總烴）進行自行監測。尿素造粒塔放空氣污染防治可行性技術為洗滌，在首次核發過程中均針對企業不符合《技術規范》的情況提出限期整改要求，并在許可證副本中記載，倒逼企業升級改造，提升環保管理水平。

根據審核過程梳理情況，企業酚氰污水處理站深度處理設施建設不完整，廢水達標熄焦要求不明確。運城市環境保護主管部門根據地方水環境質量改善要求，在焦化行業開展水污染防治設施提標改造。河津市禹門口焦化有限公司1 200 m3/d焦化廢水深度處理中水回用項目，處理工藝采用高級氧化預處理+AO生物處理+MBR膜生物反應器+反滲透工藝，污水經處理后可達到《煉焦行業水污染特別排放限值》（GB 16171-2012）中特別排放限值。永鑫實業集團有限公司焦化廢水深度治理采用“三相催化氧化預處理+A2O+三相催化氧化+多介質過濾+超濾反滲透”工藝，監測結果表明，改造后廢水pH值為7.83～8.22、化學需氧量為14 mg/L、氨氮為3.76 mg/L、懸浮物為21 mg/L，可達到《煉焦行業水污染特別排放限值》（GB 16171-2012）中特別排放限值，企業廢水治理水平大幅提升。

1.3 落實企事業單位排放總量控制和改善區域流域環境的載體

排污許可證是落實企事業單位排放總量控制以及改善區域流域環境的一個重要體，其有兩大核心內容，即許可排放濃度和許可排放量。生態環境部門按照國家或地方污染物排放標準來確定許可排放濃度，“一廠一策”則通過許可排放量來實現，與環境質量掛鉤。

此次排污許可制改革突出從四項主要污染物管控轉向多污染物協同管控，明確配套的監測要求及實際排放量核算規范，推動排污單位污染物排放總量控制制度真正落地。根據以往環境管理要求，企業獲得的總量控制指標包括地方政府或環境保護主管部門發文確定的總量控制指標、環境影響評價文件批復時的總量控制指標、現有排污許可證載明的總量控制指標、通過排污權有償使用和交易確定的總量控制指標。此次排污許可改革，明確總量控制指標“不加嚴”“不放松”原則，通過核發排污許可證確定的污染物排放總量就是企業排放總量的紅線。對于地方指定的環境限期達標規劃以及污染天氣應對措施，錯峰生產方案中針對企業有更為嚴格要求的在許可證中予以明確。為嚴格落實“按證排污”，做到達標排放，不超量排放，企業須加快升級改造，規范管理運行，不斷提高污染治理和環境管理水平，加快彌補環保短板。

1.4 落實企業主體責任，嚴格處理違證排放企業

落實企業主體責任，對于違證排放的企業進行嚴格的處理。加強企業自主申報、舉證以及公告等是排污許可證改革的重要方向。企業通過許可證管理流程實現排污情況的監測、申報、公開和舉證等。環保部門依證監管，通過執法監測、核查臺賬等手段，核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。存在違規的企業，要加強檢查頻次，針對污染嚴重、產能過剩行業加大處罰力度和執法頻次，做好去產能工作，推進存量結構的調整。通過排污許可證的威懾作用，推動企業嚴格落實主體責任，倒逼企業加快轉型發展。

1.5 加大信息公開力度

實行排污許可信息公開制度，可以在管理信息平臺將企業自行監測的數據以及相關部分監管執行的信息公開出來，對于哪些沒有按照許可證排污標準的企業單位名字予以公開，同時納入企業環境行為信用評價，讓公眾可以進行查閱和監督。通過形成社會共同監督良好氛圍，推動企業嚴格落實主體責任，倒逼企業加快轉型發展。

2 新時期排污許可制度改革實踐

隨著我國排污許可制度的不斷改革，其在不斷應用的過程中也取得了一定的成績，但是在種種因素的影響下，其間也出現了一些問題[3]。主要原因就是現今我國依然處于許可證核發初始階段。如果要建立一套完善的信息管理系統，我國相關工作人員還應當不斷進行研究，同時如果想達成對固定污染源進行一證式管理的目的，還需要付出大量的時間與精力。此外，現如今我國排污許可并未同環境管理制度有機結合起來，這直接導致我國環境管理工作的效應無法有效展示出來。在今后的相關工作中，我國各地生態環境部門應當嚴格遵守有關部署要求，不斷研究探索，促進排污許可改革工作的進一步推進，為我國環境建設工作注入新的有生力量。

2.1 著重注意排污許可制度改革工作中的頂層設計工作

通過將該工作作為切入點，有效加快排污許可制度改革工作的地方試點進程。同時，應當結合我國各個地區的實際情況，將該工作劃分為省、市、縣三個層次進行，對排污學科制度改革進行落實。在有效保證與國家相關方案對接的同時，制定地方試點工作的相關流程，有效保障最終制定的地方試點工作流程的可操作性以及針對性。我國其他地區的環保部門應當學習浙江、上海等地的先進經驗，征求下級部門的意見，在此基礎上制定工作流程，為地方試點工作的順利開展打下堅實的基礎。

2.2 注意因地制宜開展地方排污許可制度改革試點

在進行排污許可制度改革試點的過程中，地方有關部門應當遵循先易后難、先簡后繁的核心理念，制定一個試點任務分解表，結合當地環保工作的基礎、行業的特點等多方面的內容，將試點任務分解到市、縣之中。在進行排污學科改革的過程中，工作人員必須要保證試點工作的正常開展以及有序進行。此外，在地方試點工作中開展的各種創新措施以及良好想法也為之后的工作提供了良好的參考借鑒，為后續工作的順利開展打下了堅實基礎。

這里以無錫市開展“感知環境、智慧環保”活動為例，通過建立環境監控網示范項目，研究出了一套發放排污許可證的綜合系統，這一系統使得無錫市實現了許可證管理、總量減排以及排污權有償交易儲備工作等方面內容的整合。這一系統的全面應用，有效提高了該地區對于數據信息的使用效率和使用質量，有效提高了該地區許可證發放工作的效率和質量。目前，我國大約有500家企業單位應用了刷卡排污措施。以常熟市為例，該城市首先建立了一個區域水環境質量關聯排污許可管理模式，該模式能夠對常熟市內部所有相關行業企業進行有效管理，一旦被監管的企業單位出現廢水排放量超標問題，其排污管道的閥門就會自動關閉，有效防止企業單位繼續排污，有效提高許可證的核發效率，取得了非常良好的成果。除此之外，常熟市還應用了排污許可總量檢驗技術，采取了動態管理措施，現已開始進行試點。

2.3 加強企業排污許可量預核以及許可證申領培訓

現階段，我國各地生態環境部門都開始積極組織力量，先后在火電、造紙以及水泥等行業進行排污許可量監測工作，并在此基礎上進行抽樣，對火電、水泥以及造紙行業進行污染測量和分析，該工作獲得的相關信息為后續的排污許可證核發技術規定的制定提供了依據，同時也為我國下一步排污許可證核發工作提供了有利條件。由于排污許可證申領有非常高的要求，同時具備專業性較強、時間較緊等特點，因此必須加強培訓工作。例如，江蘇省就對火電、造紙、鋼鐵、水泥行業企業開展培訓約1 000人次，同時派專業人員到企業進行現場指導，有效找出企業在排污許可申報中存在的問題并采取有效措施及時解決。此外，有關部門應當積極落實排污許可證核發周通報、日調度制度，以大大提升許可證申領效率。

3 未來排污許可制度改革思路

3.1 做好“兩加快”，加快發放進度

根據原環境保護部的要求，江蘇省已經于2017年內完成“水十條”“大氣十條”中明確的13個重點行業排污許可證的發放工作，進度顯著加快。同時，加快許可數據應用的開發工作。從江蘇省環境管理的實際情況出發，基于國家許可管理平臺，做好個性化數據開發和應用，滿足不同管理需求。

3.2 “三探索”

一是探索同水環境質量關聯的排污許可制。二是探索有效的發證后監管方式。開發“三可”監管技術（可監測、可核查、可報告），研究企業許可執行審核的方法和污染物排放核算方法，以為監管機制提供技術支持。三是探索如何實現排污許可同目前環境管理制度的融合。將排污許可制作為核心，要實現項目環評、源頭總量控制的預防和網格化監管、信用評價等一系列過程監管制度的融合，建立“身份證+管理手冊”固定污染源監管體系，逐漸形成符合要求的管理模式。

4 結論

排污許可制可以說是一種新的環保管理方式，國務院辦公廳就此頒布的《關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發[2016]81號）中提出，將排污許可制建設作為固定污染源環境管理的一個核心制度，也是企業守法、部門執法、社會監督的重要依據，生態環境部門通過對企事業單位發放排污許可證并依證監管實施排污許可制。通過許可證核發，可以摸清行業企業底數，實現管理對象全覆蓋，梳理行業環保問題，提出限期整改要求，促進行業轉型升級。依證監管是制度落實的關鍵環節，是對企業按證排污行為的日常監督。目前存在監管職責不清晰、監管程序不完善、監管手段和能力薄弱等問題。加快建立排污許可證后管理制度和按證執法體系，健全工作機制、責任機制和考核機制，對接證后監督檢查和執法檢查，推進許可要求落地，真正實現“一證式”管理。