深化廣州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革研究

張建武，李 楠，齊天驕，張?zhí)@容

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)1.經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院；2.商學(xué)院，廣東 廣州510006）

一、引言

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。十九大報告提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確了“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。”2010年中央一號文件中就提出“鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點”，2015年、2016年、2017年的中央一號文件均進一步明確了深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

秦小紅（2014） 發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展中存在西方財產(chǎn)權(quán)理論的造成的影響，還有著一定的特殊性。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革首先是將土地集體所有權(quán)重的承包經(jīng)營權(quán)分析，隨后物權(quán)化。夏英（2018） 等對多個地區(qū)進行調(diào)查研究，對改革主體、客體、股權(quán)設(shè)置和管理、股份權(quán)能賦予、政社分離等方面做出經(jīng)驗性總結(jié)，并對這些問題提出了建立健全法律法規(guī)、健全監(jiān)管機制、加強政策配套支持以及探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效途徑等對策。

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的實踐探索方面要快于理論探索。國內(nèi)學(xué)者的研究方向主要是在地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上探尋我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的特征和尋求解決方案。（王濱和劉祥琪，2014；方桂堂，2014）。浙江省是最早推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的省份之一，其主要做法是，把村莊做為單位，對經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化，對成員資格進行明確界定，界定主要是通過其戶籍和勞動產(chǎn)出（付明星，2010）。關(guān)銳捷（2010）等亦提出，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展勢頭較弱的原因主要源自于立法的不及時，應(yīng)盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人第地位，營造良好的法律保護環(huán)境。

廣州市作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的前沿陣地，大部分農(nóng)村集體土地以政府征收的形式轉(zhuǎn)變?yōu)榱水a(chǎn)業(yè)資本，其農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一定程度上明晰化。這在全國范圍內(nèi)也具有一定的典型性和代表性。因此，本文將在梳理總結(jié)國內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革經(jīng)驗以及廣州改革路徑的基礎(chǔ)上，嘗試運用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的不完全產(chǎn)權(quán)理論對其問題進行探討，探討在廣州市城市化的過程中，其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的未來路徑。

二、廣州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的實踐與進展

廣州市天河區(qū)是我國農(nóng)村股份制改革的發(fā)源地。廣州市天河區(qū)在1987年首先開始農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革，當(dāng)時的矛盾最主要集中在“遷還是留”的問題，天河通過采用“合作股份制”的方式改變當(dāng)時農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)界限不明確和產(chǎn)權(quán)分配制度不公平的狀況，解決集體資產(chǎn)“二次分配”的問題，即集體資產(chǎn)的收益權(quán)的問題。

從本質(zhì)上講，廣州農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革，是為了明確集體資產(chǎn)的收入，使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利的規(guī)范。在制度改革前后，廣州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)建設(shè)過程主要包括漸進式事實產(chǎn)權(quán)澄清和間歇性合法產(chǎn)權(quán)澄清兩個階段。

（一）事實產(chǎn)權(quán)的明晰化

1．明晰集體資產(chǎn)的分配權(quán)和分配方式。廣州天河區(qū)從實施“合作經(jīng)濟股份制”的改革著手。廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織首先引入了股權(quán)制度和標(biāo)準(zhǔn)化等合作因素，將集體資產(chǎn)量化到人。這一階段是產(chǎn)權(quán)制度改革的試點階段，政府及村民自治組織通過討論，根據(jù)當(dāng)時實際情況新訂了規(guī)章制度，解決農(nóng)村集體資產(chǎn)財產(chǎn)收入問題。

2．明確了集體資產(chǎn)分配的主體資格界定。這一方面主要是在國家政策下解決的。首先是1991年國家出臺政策明確規(guī)定了農(nóng)村集體資產(chǎn)分配中的主體部分，這一階段雖然對股權(quán)進行一定的界定，但股東便捷依舊還是不清晰。在1994年的第15號文件中，原始集體資產(chǎn)份額被量化為個人，對所有符合條件的成員的處理方法也進行了統(tǒng)一。到2001年，修訂后的文件重申，15號文的股權(quán)分配方案是最終的股權(quán)分配方案，實施了“一刀切”的改革政策，該政策徹底劃清了集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)界限，解決了產(chǎn)權(quán)主體不清晰的問題。

3．明確集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營的大部分資產(chǎn)都始于征地，隨后的物業(yè)租賃也是在集體土地基礎(chǔ)上進行的。這樣的方式既提高了村民的收入，同時豐富了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟形式。集體經(jīng)營權(quán)與規(guī)模經(jīng)濟有很大聯(lián)系，這是集體資產(chǎn)的特殊資產(chǎn)屬性所造成的，由于不同的農(nóng)村集體組織之間存在著差異，因此不同的農(nóng)村應(yīng)實施不同的商業(yè)模式，根據(jù)自身實際情況發(fā)展。

4．明確集體資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。2013年上半年，廣東省省委第十巡視組巡視，隨后根據(jù)廣州的實際情況，制定和完善了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，對相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度進行規(guī)范化，構(gòu)建明確的產(chǎn)權(quán)制度體系，并構(gòu)建“三資”交易平臺等，廣州市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)開始步入到了一個新的階段。

5．明確集體資產(chǎn)繼承權(quán)。隨著集體資產(chǎn)回報的增加，一些村民和已經(jīng)轉(zhuǎn)移居民的村民，特別是新村民，希望加入財產(chǎn)收入分配的順序。關(guān)于集體資產(chǎn)繼承權(quán)的爭辯已成為各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)注的焦點，由于沒有官方文件詳述，造成了事實產(chǎn)權(quán)的不確定性。目前，繼承集體資產(chǎn)主要以以下三種方式進行：（1）集體資產(chǎn)繼承人僅僅是繼承繼承權(quán)，不具備選舉權(quán)等政治權(quán)利，即資產(chǎn)繼承者擁有集體資產(chǎn)的收益權(quán)，但不能進行轉(zhuǎn)讓。（2）村里大多數(shù)“外嫁女”和新生兒都可以享受社區(qū)基本福利，但不能成為社區(qū)股東。（3）集體經(jīng)濟組織按照“一人一票”投票方式的規(guī)定，但這種表決方式會引起另一個問題，即：當(dāng)一個人的股份由一個以上的人繼承時，隨著繼任者人數(shù)的增加，選民人數(shù)將增加，導(dǎo)致投票主體的變化不均勻。這三種方法各有優(yōu)缺點，應(yīng)根據(jù)實際情況實施。

（二） “村改居”后法定產(chǎn)權(quán)明晰化及其導(dǎo)致的問題

2002年廣州市委辦公廳、市政府辦公廳為為加快廣州市“城中村”改制步伐，聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于“城中村”改制工作若干意見》 （穗辦[2002]17號），村民農(nóng)業(yè)戶口變更為居民戶口，取消居委會。轉(zhuǎn)制社區(qū)和轉(zhuǎn)制股份企業(yè)隨著出現(xiàn)。事實產(chǎn)權(quán)和法定產(chǎn)權(quán)之間的矛盾再次彰顯。

一是股份制企業(yè)性質(zhì)與社區(qū)性質(zhì)之間出現(xiàn)角色沖突。主要問題在于責(zé)任與盈利上，即企業(yè)雖然應(yīng)以盈利為目的，但由于轉(zhuǎn)制企業(yè)的特殊性，其還承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)責(zé)任。例如，在廣州的“城中村”的改造進程中，部分社區(qū)建設(shè)基金，衛(wèi)生服務(wù)和社會保障基金仍然是由轉(zhuǎn)換后的股份制企業(yè)（公司）的集體股份收益來支付的。同時由于許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織盈利主要以租賃方式實現(xiàn)，但在營改增的背景下，企業(yè)納稅額大幅增加，無法實現(xiàn)自身的良好發(fā)展。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與城市社區(qū)性質(zhì)之間存在著的巨大張力。這主要是由于法定產(chǎn)權(quán)不明晰造成的，各個經(jīng)濟主體既無法清晰的定位自己，也不清楚在“城中村”改造過程中自身的權(quán)益。

三、我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗

先是中共十八屆三中全會《決定》中指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)在不能忽視農(nóng)民集體成員應(yīng)有權(quán)利的基礎(chǔ)上，探索發(fā)展農(nóng)民股份合作新形式，保障農(nóng)民提出的對集體資產(chǎn)股份應(yīng)有的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等要求。隨后在2016年底頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出從自2017-2020間完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的全面清產(chǎn)核資，在實現(xiàn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，逐步推進經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，將經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化，通過股份的形式分配到集體成員。隨著2016年《意見》的出臺，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計已經(jīng)完成，三年試點工作也進入到了收尾階段，可開始逐步在全國范圍內(nèi)推廣。

在這新時代、新機遇和新改革任務(wù)的情況下，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的成效、經(jīng)驗進行總結(jié)歸納，形成可推廣、可復(fù)制的樣本與模式具有重要的現(xiàn)實意義。如今，通過對一部分改革試點縣(市、區(qū))的跟蹤調(diào)研和觀察，在一些關(guān)鍵和重大改革問題上基本做法及有益經(jīng)驗已經(jīng)初步形成：

（一）改革的客體：全面進行清產(chǎn)核資，實現(xiàn)“三清”

進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，首先必須明確改革的對象，這樣才能對癥下藥。根據(jù)我國的政策指向，目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對象主要是集體經(jīng)營性資產(chǎn)，資源資產(chǎn)和集體資金。對于客體的檢查方面，主要是資產(chǎn)清算，實際操作包括集體資產(chǎn)的評估，資產(chǎn)信息的管理和產(chǎn)權(quán)定義，但清算資產(chǎn)的資產(chǎn)主要是集體經(jīng)營資產(chǎn)和資金。規(guī)范有效的方法體現(xiàn)在全面實施資產(chǎn)清理和實現(xiàn)“三清”。

1．通過對集體資產(chǎn)的評估，實現(xiàn)“問題清”

資產(chǎn)核查是確定改革客體的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方式和改革的基礎(chǔ)，只有對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進行明晰化，才能進一步理清產(chǎn)權(quán)的問題所在。因此，進行資產(chǎn)評估十分必要，這這一方面可以通過一些權(quán)威性和公正性較好的專業(yè)評估機構(gòu)對集體產(chǎn)權(quán)進行資產(chǎn)評估，可從改革工作基金或村集體公益基金中撥出必要的支出，為歷史遺留問題規(guī)范化的解決提供條件。對各集體生產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行技術(shù)和法律核查，依據(jù)相關(guān)法律進行資金核查，做到有法可依。

2．通過信息化管理，實現(xiàn)“賬目清”

對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行信息化管理既方便追溯，還可作為明確依據(jù)，村組織可以通過一些現(xiàn)有的集體產(chǎn)權(quán)管理制度和體系，在實現(xiàn)資產(chǎn)評估，理清資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息平臺，實施信息化管理。例如福建省閩侯縣便將集體資產(chǎn)做成“資產(chǎn)卡”的形式，并將實物圖片等詳細信息輸入平臺，并采用鄉(xiāng)、縣級信息管理，這種可追溯的信息管理方法有利于維護村集體資產(chǎn)的“清算”(課題組，2014)。

3．明確界定集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)清”

農(nóng)村集體資產(chǎn)必須先明確界定產(chǎn)權(quán)歸屬，即進行清產(chǎn)核資。如果沒有對集體資產(chǎn)進行核查，必定對下個股權(quán)改革造成影響，因此在實際產(chǎn)權(quán)改革操作中，必須對集體資產(chǎn)進行明確界定。主要是以下三種情況：由村集體所有的固定性資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于集體組織中全部成員；由村集體組織和企業(yè)以合資形式形成的固定性資產(chǎn)，則按雙方合資時的出資比例定給村集體成員；對于村集體以捐贈形式形成的固定性資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)屬于其他單位。通過這種方式，實現(xiàn)集體資產(chǎn)“產(chǎn)權(quán)清”。

(二)改革的主體：依照規(guī)則，確定集體成員身份

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，如何界定鄉(xiāng)縣級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)今村集體組織進行成員資格認定主要是依據(jù)村民戶籍和其原承包土地承包經(jīng)營權(quán)，在進行資格認定時，還存在居民戶籍變更或工作、居住變更等情況，針對這些情況，各村莊主要是結(jié)合村莊規(guī)則、公共秩序和當(dāng)?shù)亓?xí)俗，形成一村一策的成員身份確認準(zhǔn)則，但還需符合試點改革方案的要求。想要更好地解決成員定義問題，則成員資格認定應(yīng)得到多數(shù)人的認同，但也要避免出現(xiàn)多數(shù)人合伙侵犯少數(shù)群體的權(quán)益的矛盾，同時對婦女的合法權(quán)益應(yīng)加以注意，識別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有寬松和嚴格相結(jié)合的特點。

(三)股權(quán)設(shè)置和股份量化：自主決定，精細精準(zhǔn)

在股權(quán)設(shè)置上，緊密結(jié)合村莊實際情況而定。農(nóng)村集體股權(quán)設(shè)置主要分為兩大類：集體股和成員股。集體股權(quán)的設(shè)置應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)村莊實際情況設(shè)置。在成員股的設(shè)置方面，由于各組織成員的勞齡、崗位、貢獻等方面都存在著差異，每個村莊的實際情況也不相同，應(yīng)該包括各個方面，在股份量化上，從分層到具體內(nèi)容應(yīng)都應(yīng)包括在內(nèi)，核算方法可簡可繁。

（四）股權(quán)管理：因地制宜，動態(tài)或動靜結(jié)合

目前我國集體組織股權(quán)管理模式主要分為三種：靜態(tài)管理、動態(tài)管理和動靜結(jié)合管理。雖然我國在政策上一直鼓勵村集體組織使用靜態(tài)管理模式進行管理，但卻不是硬性規(guī)定，各集體組織使用哪種模式可由集體組織根據(jù)自身實際情況決定。從村莊層面來看，撤村建居或計劃撤村建居的村大多數(shù)采用靜態(tài)管理模式，而其他多數(shù)的農(nóng)業(yè)村選擇動態(tài)管理或動靜結(jié)合的管理模式。從集體成員層面來看，成員股一般采用動態(tài)管理模式，貢獻股通常采用靜態(tài)管理模式。由于動靜結(jié)合的股權(quán)管理模式靈活性較強，農(nóng)村集體組織大多采用動靜結(jié)合的股權(quán)管理模式。

（五）集體資產(chǎn)股份的流轉(zhuǎn)

在我國現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)民手中持有的集體資產(chǎn)股份只有在集體資產(chǎn)股權(quán)的自由流動下才能展現(xiàn)出應(yīng)有的價值。但如果對集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化還僅僅流于界定的形式，這樣的集體產(chǎn)權(quán)還處于僵化狀態(tài)，無法和其他要素進行組合流通，也無法進行增值。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份應(yīng)賦予其自由流轉(zhuǎn)權(quán)能，只有這樣才能充分發(fā)揮其價值。例如建立一個產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，推動產(chǎn)權(quán)公開，公正的進行流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須要守住底線。即土地公有制性質(zhì)不能變，耕地紅線不能觸碰，農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的大方向也必須與社會主義立法精神達成一致，將頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，在明確方向和出臺頂層設(shè)計后，大膽探索、實踐和創(chuàng)造與時俱進。最后，必須要嚴格的在法律規(guī)范內(nèi)進行改革，真正做到立法決策和改革決策的有機統(tǒng)一。

四、廣州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方向

廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革依舊需進一步完善。問題主要集中在成員資格界定、股權(quán)分配與設(shè)置是否合理、權(quán)益分配公開透明等三方面。本文提出相關(guān)建議包括以下幾個方面：

1．建立完善的收益分配制度和監(jiān)管制度。必須嚴格依照相關(guān)法律規(guī)定，在法律框架內(nèi)，完善農(nóng)村資產(chǎn)管理，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、民主管理等法律法規(guī)，建立公正、透明的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度和監(jiān)督體系。讓農(nóng)村資產(chǎn)收益分配公開透明，保障成員們的利益不受到損害。

2．清查“三資”的存量，明確“三資”產(chǎn)權(quán)邊界。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，首先應(yīng)明確合法繼承者及繼承標(biāo)準(zhǔn)，保證合法繼承者應(yīng)有的權(quán)益，其次相關(guān)部門和監(jiān)管部門應(yīng)積極配合，通過多種手段結(jié)合來核實信息是否一致，若出現(xiàn)較大差異，必須及時核對，防止股東與農(nóng)業(yè)集體產(chǎn)權(quán)管理者合謀謀取不正當(dāng)利益，損害合法繼承者應(yīng)有的權(quán)益。

3．規(guī)范股權(quán)管理制度，從靜態(tài)管理變更為動態(tài)管理。股東的合法權(quán)益應(yīng)受到保護，同時，政府應(yīng)定期組織座談會或出臺相關(guān)文件，明確股東權(quán)利，提高股東的法律意識。股權(quán)管理模式可根據(jù)具體情況變更為動態(tài)管理。動態(tài)管理可避免靜態(tài)管理中由于過度強調(diào)繼承性導(dǎo)致的集體資產(chǎn)變?yōu)樗接匈Y產(chǎn)的可能，解決由于社員變動導(dǎo)致的股改分配不公平的問題。

4．發(fā)展多種形式的股份合作方式。將集體資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，提高農(nóng)民的積極性，進行多種形式的股份合作，可借鑒部分企業(yè)制度，按照農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，規(guī)范管理，開展各類經(jīng)營性活動，根據(jù)效益進行分紅，增強農(nóng)民的參與感，活躍農(nóng)村市場經(jīng)濟。